Par la décision Dcc 13-171 du 30 décembre, la Cour constitutionnelle béninoise a annulé le rejet du budget de l’Etat, quelques jours plus tôt, par l’Assemblée nationale. Dans la décision, les sept ‘’Sages’’ ont demandé aux députés de reprendre « impérativement » le vote du budget le 31 décembre.
Cette injonction de la Cour aux députés a suscité beaucoup de commentaires pas vraiment complaisants pour la Haute juridiction. Un peu plus d’un mois après, le sujet refait surface à travers un communiqué de la Cour en date du 04 février. Il est signé du Secrétaire général de l’institution, Sylvain M. Nouwatin. Le document précise le rôle de la Cour concernant le contrôle de constitutionnalité. Et rappelle d’autres décisions à travers lesquelles la Cour a, dans le passé, fait injonction aux députés. Lisez plutôt.
Communiqué du Secrétariat Général de la Cour Constitutionnelle suite à la Décision DCC 13-171 du 30 décembre 2013 relative au rejet du budget général de l’Etat exercice 2014 par l’Assemblée Nationale.
Saisie le 23 décembre 2013 d’un recours en annulation du vote par l’Assemblée Nationale de la loi de finances portant budget général de l’Etat, exercice 2014 et par lequel ladite Assemblée a rejeté ce budget, la Cour a, par sa Décision DCC 13-171 du 30 décembre 2013, jugé que «la procédure suivie pour le vote de la loi de finances portant budget général de l’Etat, exercice 2014, par l’Assemblée Nationale le jeudi 19 décembre 2013, est contraire à la Constitution».
Elle a en conséquence déclaré ce vote nul et de nul effet et a invité l’Assemblée Nationale à «voter impérativement la loi de finances exercice 2014 le 31 décembre 2013 conformément aux dispositions de l’article 56 de son Règlement Intérieur».
Suite à certaines réactions suscitées par la décision du 30 décembre 2013 de la Cour, il paraît opportun d’apporter à l’opinion publique par le présent communiqué des informations utiles sur les trois (3) points souvent évoqués.
I.Du contrôle de constitutionnalité
Le contrôle de constitutionnalité est l’une des missions essentielles de
la Cour. En effet, pour garantir la suprématie de la Constitution sur toutes les autres normes juridiques, le constituant a organisé et mis en œuvre pour la première fois dans l’histoire juridique du Bénin un contrôle de constitutionnalité.
Ainsi, aux termes de l’article 3 alinéa 3 de la Constitution, toute loi, tout texte réglementaire et tout acte administratif contraires aux dispositions de la Constitution sont nuls et non avenus. En conséquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour Constitutionnelle contre les lois, actes et textes présumés inconstitutionnels.
Dans notre ordre juridique, l’exercice du pouvoir législatif est donc bien encadré. Certes, aux termes de l’article 4 de la Constitution, le Peuple exerce sa souveraineté par ses Représentants élus mais, selon l’article 3 alinéa 2, cette souveraineté doit s’exercer conformément à la Constitution qui est la Loi Suprême de l’Etat. Les lois votées par ces Représentants ne sont alors valables que pour autant qu’elles sont déclarées conformes à la Constitution par la Cour Constitutionnelle. C’est pourquoi, selon l’article 117 de la Constitution, la Cour Constitutionnelle statue obligatoirement sur la constitutionnalité des lois organiques et des lois en général avant leur promulgation.
Par ailleurs, lorsque le Chef de l’Etat ne promulgue pas dans le délai constitutionnel la loi votée par le Parlement, cette loi ne peut entrer en application que si la Cour Constitutionnelle, saisie par le Président de l’Assemblée Nationale sur le fondement de l’article 57 de la Constitution, la déclare exécutoire, si elle est conforme à la Constitution.
De même, le Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale, comme ceux des autres Institutions de la République, ne peut être mis en application que s’il est déclaré conforme à la Constitution par la Cour Constitutionnelle (confère article 117 de la Constitution).
Il est alors évident qu’aucun autre organe en dehors de la Cour Constitutionnelle n’est compétent pour décider de la conformité ou non d’un texte à la Constitution ou pour juger de la violation de la Constitution.
II.De l’autosaisine
Certains citoyens, certainement de bonne foi, reprochent à la Cour de ne pas s’autosaisir de cas de violation des droits fondamentaux et des libertés publiques. L’autosaisine est la compétence reconnue à une juridiction de se saisir directement d’une affaire. Aucune disposition de la Constitution du 11 décembre 1990 ne donne compétence à la Cour Constitutionnelle de prendre l’initiative de sa propre saisine, sauf en matière de contentieux de l’élection du Président de la République. L’article 117, 2è tiret de la Constitution énonce en effet que la Cour «veille à la régularité de l’élection du Président de la République ; … statue sur les irrégularités qu’elle aurait pu, par elle-même, relever…».
Dans les autres cas, la Cour n’intervient que sur saisine, d’autant plus que l’article 3 de la Constitution précise que tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour Constitutionnelle contre les lois, textes et actes réglementaires présumés inconstitutionnels
L’autosaisine ne doit en aucun cas être confondue avec l’expression ‘’ se prononce d’office ‘’ de l’article 121 alinéa 2 de la Constitution. En effet, aux termes dudit article 121 alinéa 2 de la Constitution «Elle [La Cour Constitutionnelle] se prononce d’office sur la constitutionnalité des lois et de tout texte réglementaire censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques». Selon la jurisprudence constante de la Cour et la doctrine qui n’assimile pas l’expression “se prononcer d’office’’ à “s’autosaisir“, la Cour connaît de tout recours lorsque la requête est irrecevable parce que ne respectant pas les conditions de recevabilité édictées à l’article 31 de son Règlement Intérieur. Autrement dit, pour se prononcer d’office, la Cour doit au préalable avoir été saisie. Tout en déclarant la requête irrecevable, elle se prononce d’office sur les atteintes aux libertés fondamentales. Demander à la Cour de s’autosaisir, c’est l’inviter à exercer une prérogative que ne lui confère pas la Constitution.
III.Du pouvoir d’injonction
A la différence du système anglo-saxon, le principe de séparation des pouvoirs en France avait longtemps interdit à tous les tribunaux d’adresser des injonctions à l’Administration, sauf en matière d’astreinte et en cas de voie de fait. Parce que ce principe inspire l’ordre juridique du Bénin, d’aucuns pensent que le juge constitutionnel ne peut adresser des injonctions, c’est-à-dire un ordre de faire, aux autorités publiques. En réalité, il n’en est rien.
D’abord, cette interdiction s’adressait aux tribunaux qui relèvent du pouvoir judiciaire. Or, au Bénin, le juge constitutionnel est soumis au titre V de la Constitution, titre consacré exclusivement à la Cour constitutionnelle. Il ne relève pas du titre VI relatif au pouvoir judiciaire. Ensuite, l’article 114 de la Constitution fait de la Cour Constitutionnelle, entre autres, l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics. A ce titre, elle est tenue de rappeler auxdites Institutions l’exercice de leurs prérogatives.
Aux termes de l’article 96 de la Constitution, l’Assemblée nationale vote la loi et consent l’impôt. Quant à l’article 110, il précise que le vote du budget doit intervenir au plus tard le 31 décembre. En rappelant cette obligation au Parlement en raison de l’absence de budget provoqué par l’annulation du vote du 19 décembre 2013, la Cour exerce la plénitude de ses prérogatives en toute responsabilité. Rappeler les organes à l’exercice de leurs prérogatives constitutionnelles participe de la régulation, qui est une constante de la jurisprudence de la Cour.
En effet, sur le fondement de l’article 114 de la Constitution, la Haute juridiction a rendu sous ses différentes mandatures plusieurs décisions dans ce sens dont certaines méritent d’être rappelées :
Sur l’Assemblée nationale
Décision DCC 03-078 du 12 mai 2003
Saisie par certains députés du blocage observé dans le processus de l’élection des membres du bureau de l’Assemblée nationale au titre de la 4e législature, la Cour constitutionnelle, par sa décision DCC 03-078 du 12 mai 2003, a dit et jugé : «Considérant que selon l’article 114 de la Constitution, la Cour constitutionnelle est …l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics ; qu’en cette qualité, elle est fondée à prendre toute décision pour éviter toute paralysie du fonctionnement des institutions de la République ;
Considérant qu’au regard de tout ce qui précède, il y a lieu de dire et juger que la doyenne d’âge doit convoquer l’Assemblée nationale dès la date de la présente décision et poursuivre sans discontinuité, c’est-à-dire au cours de la même séance, l’élection des autres membres du bureau; qu’en cas de résistance, il sera procédé immédiatement à son remplacement par le doyen d’âge suivant, et ainsi de suite jusqu’à l’aboutissement du processus électoral, le tout devant s’accomplir impérativement dans les 48 heures de la date de la présente décision; qu’en tout état de cause, le bureau de l’Assemblée nationale devra être installé au plus tard le mercredi 14 mai 2003 à minuit; ».
Décision DCC 05-121 du 04 octobre 2005
Par cette décision DCC 05-121 du 04 octobre 2005, la Cour, après avoir sanctionné l’élection de monsieur Denis Sagbo Ogoubiyi par l’Assemblée nationale en qualité de membre du Secrétariat administratif permanent de la CENA (SAP/CENA), a dit et jugé que l’Assemblée nationale «doit procéder impérativement au remplacement de monsieur Denis Sagbo Ogoubiyi dans les huit (08) jours de la présente décision» et que le «membre du SAP/CENA et de la CENA ainsi élu et nommé en remplacement de monsieur Denis Sagbo Ogoubiyi prêtera serment devant la Cour constitutionnelle le jeudi 13 octobre 2005».
Décision DCC 09- 002 du 08 janvier 2009
La Cour, après avoir déclaré contraires à la Constitution, la procédure de désignation des représentants de l’Assemblée nationale pour siéger à la Haute cour de Justice et le choix des députés appelés à représenter l’Assemblée nationale en tant que corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat, a jugé que cette «désignation doit être effective le 15 janvier 2009 au plus tard».
Décision DCC 09- 057 du 21 avril 2009
Par cette décision, la Cour a jugé que «la tendance majoritaire de l’Assemblée nationale…est tenue de proposer à l’élection trois (3) députés devant siéger à la Haute cour de Justice au plus tard le mercredi 06 mai 2009».
Décision EP 11- 014 du 22 février 2011
En matière électorale également la Cour a eu à donner des injonctions à l’Assemblée nationale. Ainsi, sur saisine du président de l’Assemblée nationale suite aux difficultés de mise en œuvre de la décision EP 11-006 du 14 février 2011 en raison de l’opposition organisée par les députés, la Cour, par sa décision EP 11-014 du 22 février 2011, a dit et jugé : «le président de l’Assemblée nationale désignera d’office et chaque fois que nécessaire, un député pour assurer les fonctions de secrétaire parlementaire; de même, il transmettra d’office à la CENA la liste des personnes devant siéger dans les Commissions électorales communales (CEC) et dans les Commissions électorales d’arrondissement (CEA) telle qu’arrêtée par les groupes parlementaires disponibles ; que la CENA procèdera sans délai à l’installation de ces structures décentralisées.»
Sur le Conseil économique et social
Décision DCC 04-065 du 29 juillet 2004
Par cette décision, la Cour, face au retard organisé par l’absence de certains conseillers pour l’élection des membres du bureau du Conseil économique et social, a décidé «que la doyenne d’âge doit convoquer le Conseil économique et social en Assemblée plénière dès la présente décision et procéder, sans discontinuité, au cours de la même séance, à l’élection des membres du bureau de ladite institution; que les conseillers qui ne se présenteraient pas à ladite Assemblée seront déclarés démissionnaires et ne pourront plus siéger dans l’Institution; qu’en tout état de cause, l’Assemblée plénière peut valablement délibérer avec le quorum prévu à l’alinéa 4 de l’article 5 du Règlement intérieur, soit la moitié plus un de l’effectif du CES; que le bureau du Conseil économique et social devra être élu au plus tard le lundi 02 août 2004 à minuit; que la doyenne d’âge est tenue de notifier par tous moyens la présente décision à tous les conseillers membres du CES».
Sur la commission électorale nationale autonome (CENA)
Décisions ELP 96-008 et el P 96-010 du 27 février 1996
Saisie de deux recours tendant à l’annulation de 20 500 inscriptions correspondant à autant de cartes d’électeur au poste 1 du quartier Finagnon à Cotonou et à l’annulation de listes parallèles d’électeur au poste n°3 zone B de Agla Cotonou, la Cour, «Considérant qu’il importe, pour la régularité des inscriptions et la sincérité du scrutin, de déterminer avec précision dans le département de l’Atlantique l’identité des postes d’inscription auxquels ont été affectés lesdits numéros et les bureaux de vote auxquels les cartes d’électeur concernées ont été rattachées», (ELP 96-008) ; «Considérant qu’il importe, pour la régularité des inscriptions et la sincérité du scrutin, que la Commission électorale nationale autonome (CENA) justifie les inscriptions au poste n° 3 zone B de Agla à Cotonou en produisant notamment une photocopie du procès-verbal visé à l’article 18 de la Loi n° 94-013 du 17 janvier 1995,» (ELP 96-010), a décidé : «Il est ordonné à la Commission électorale nationale autonome (CENA) de produire à la Cour constitutionnelle le 1er mars 1996 à 12h00 au plus tard les informations ci-dessus requises» (ELP 96-008) ; «Il est ordonné à la Commission électorale nationale autonome (CENA) de produire à la Cour constitutionnelle le 1er mars 1996 à 12h00 au plus tard, les justificatifs ci-dessus requis » (ELP 96-010).
Décision DCC 05-111 du 15 septembre 2005
Dans le cadre de la désignation des membres de la Société civile devant siéger au sein de la CENA 2006 et face à l’immixtion du ministère chargé des Relations avec les Institutions, la Société civile et les Béninois de l’Extérieur (MCRI-SCBE) dans le processus de cette désignation, la Cour, sur saisine de certaines Organisations de la Société civile et du président de l’Union islamique du Bénin, a dit et décidé que le MCRI a violé la Constitution et annulé tous les actes qu’il a pris dans le cadre de cette opération. Elle a en outre jugé «que la Société civile, dans toutes ses composantes, doit désigner ses représentants impérativement le mercredi 21 septembre 2005 à minuit» et «qu’en tout état de cause, la Commission électorale nationale autonome (CENA) doit être installée le vendredi 23 septembre 2005».
Décision EL 07 – 001 du 22 janvier 2007
Dans cette décision, la Cour, considérant qu’elle est entre autres «l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoir publics ; qu’en cette qualité elle est fondée à prendre toute décision pour éviter toute paralysie du fonctionnement des institutions de la République» adit et jugé que «n’ayant pas fait procéder à l’élection des membres du bureau de la CENA depuis une dizaine de jours, le président du bureau d’âge a provoqué le blocage du fonctionnement de la CENA, mettant ainsi en péril la suite du processus électoral ; que dès lors, il y a lieu de dire et juger qu’au cours de l’assemblée plénière de la CENA convoquée le lundi 22 janvier à 15h, le président du bureau d’âge doit faire procéder sans discontinuité à la désignation des membres du bureau de la CENA, et ce, avant minuit ; qu’à défaut, le président du bureau d’âge sera remplacé par le doyen d’âge suivant ; qu’en tout état de cause, le bureau de la CENA doit être installé le mardi 23 janvier 2007 à midi, dernier délai».
Décision DCC 05-118 du 27 septembre 2007
Dans cette décision, la Cour, sur saisine de plusieurs composantes de la Société civile, a jugé : «Considérant … que la Haute juridiction, par sa Décision DCC 05-111 du 15 septembre 2005, a dit et jugé que la société civile dans toutes ses composantes doit désigner impérativement ses représentants pour le mercredi 21 septembre 2005 à minuit…
Considérant qu’il résulte des éléments du dossier qu’à ce jour, la Société civile dans toutes ses composantes n’a pu s’organiser pour désigner de façon consensuelle ses représentants au sein de la CENA et de ses démembrements au mépris de la décision de la Cour et de la loi électorale précitées ; qu’en conséquence, la Cour dit et juge que la CENA ayant été installée depuis le vendredi 23 septembre 2005, la Société civile dans toutes ses composantes doit s’organiser aux fins de procéder à la désignation de ses représentants dans toutes les structures de la CENA conformément à la loi électorale précitée ; … que le représentant de la Société civile et son suppléant à la CENA prêteront serment devant la Haute juridiction réunie en audience plénière ; que passé le délai du 30 septembre 2005, la Société civile sera considérée comme ayant renoncé à son droit et à son privilège de siéger à la CENA et dans ses démembrements ; que la CENA et ses démembrements continueront de siéger sans les représentants de la Société civile… ».
Décision EP 11- 006 du 14 février 2011
En raison du blocage dans la désignation des membres des Commissions électorales d’arrondissement (CEA) et des membres des Commissions électorales
de commune (CEC) par l’Assemblée nationale faute de secrétaires parlementaires, la Cour, sur saisine du président de la CENA, avait prescrit à l’Assemblée nationale de désigner sans délai deux (2) parlementaires en remplacement des deux secrétaires défaillants.
Décision EL 11-006 du 27 avril 2011
Le président de la CENA a formé devant la Cour un recours au sujet du blocage du processus des élections législatives du 30 avril 2011 par des revendications de primes et autres indemnités par certains présidents de Commissions électorales départementales (CED). Par cette décision, la Cour a jugé «que pour éviter tout blocage, il échet pour la Cour constitutionnelle d’ordonner toutes mesures utiles au bon fonctionnement de la CENA et au bon déroulement du processus en cours ; que la CENA, disposant d’une réelle autonomie par rapport aux Institutions de la République, (Exécutif, Assemblée nationale…), est donc autorisée à procéder sans délai à la destitution des membres défaillants de ses différents démembrements (CED, CEC et CEA) et, si nécessaire, à leur remplacement immédiat afin de garantir la tenue effective des élections législatives le 30 avril 2011».
L’ensemble de ces décisions a été respecté par les organes destinataires.
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Il ressort de ces différentes observations que la Cour constitutionnelle est au Bénin le seul organe chargé du contrôle de constitutionnalité.
Par ailleurs, la Constitution ne lui confère aucune compétence d’autosaisine, même en cas d’atteinte aux libertés fondamentales, tout citoyen soucieux du respect desdites libertés étant habilité à la saisir directement.
Quant à la mise en œuvre du pouvoir d’injonction, il apparaît du rappel de la jurisprudence que la Cour a toujours demandé en cas de besoin à toutes les institutions d’exercer leurs prérogatives, soit impérativement, soit dans un délai déterminé, pour garantir leur fonctionnement harmonieux et régulier.
Ainsi, la décision DCC 13-171 du 30 décembre 2013 n’est pas la première dans laquelle la Haute Juridiction a eu à utiliser l’adverbe «impérativement» ou à imposer le respect d’un délai strict. Elle s’inscrit donc dans la logique de la jurisprudence constante de la Cour et ne saurait par conséquent être qualifiée de décision de circonstance.
En définitive, le peuple béninois, seul détenteur de la souveraineté nationale, a organisé la répartition et la mise en œuvre du pouvoir politique en son nom. Désireux de garantir la suprématie de la loi, il a prescrit, à l’article 124 alinéas 2 et 3 de la Constitution : «Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours.
Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles.»
Cotonou le, 04 février 2014.
Le secrétaire général de la Cour constitutionnelle
Sylvain M. Nouwatin
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