Le rapport qui donne raison à l’opposition
Le 9 mars dernier au Palais de la Présidence de la République, une séance d’évaluation a regroupé tous les acteurs impliqués dans le processus de la Lépi. Il y a été convenu de mettre sur pied un groupe de travail dont la mission consistait à relever les entraves au bon déroulement du processus et à émettre des propositions en vue de leur correction.
Le rapport produit par ledit groupe après plusieurs jours d travail porte sur la plupart des points dénoncés par l’opposition. Plusieurs approches de solutions sont proposées et huit recommandations majeures sont faites par le groupe à l’endroit de tous les acteurs.
Avant propos
Le « Groupe de travail » ne saurait passer sous silence l’ouverture d’esprit et la bonne entente qui ont prévalu au cours de sa mission entre tous ses membres. Ceux-ci saisissent cette occasion pour exprimer leur gratitude aux autres membres de la CPS et de la MIRENA ainsi qu’aux dirigeants des autres entités représentés au sein du « Groupe de travail » pour la confiance qu’ils ont placés en eux.
C’est donc le lieu de demander aux institutions de notre pays, aux partenaires techniques et Financiers du « panier commun » de réalisation de la LEPI ainsi qu’à nos concitoyens d’accorder toute l’attention qu’il mérite au présent rapport qui se veut un outil de facilitation du dialogue politique autour de la mise en œuvre de la loi 2009-10 portant réalisation du RENA et de la LEPI.
[ I ] CONTEXTE.
Lors de la réunion d’évaluation qui a réuni le 9 mars 2010 au Palais de la Présidence de la République tous les acteurs impliqués dans le processus de la LEPI (les partis politiques, la société civile, la MIRENA, la CPS, le gouvernement, les institutions de la République, les Partenaires Techniques et Financiers), il a été décidé la mise sur pied d’un « groupe de travail».
La décision N°2010-39/CPS/SG/SeG/R du 17 mars 2010 est venue concrétiser cette idée en impartissant audit Groupe un délai de 72 heures qui se sont révélées insuffisantes.
Après que tous les acteurs concernés ont désigné leurs représentants, le « Groupe », installé par le Superviseur général, s’est réuni pour la première fois le Mercredi 17 mars 2010 à 15h à l’hôtel PLM ALEDJO.
Deux objectifs ont été assignés au « Groupe de travail » à savoir :
1. L’identification des dysfonctionnements et des insuffisances qui entravent la réalisation du RENA et de la LEPI (en partant des rapports de la CPS et de la MIRENA).
2. La formulation des propositions en vue de corriger ces dysfonctionnements et insuffisances afin d’assurer la réalisation d’une LEPI consensuelle.
La première tâche à laquelle s’est attelé le « Groupe de travail » a été la mise en place de son présidium, au sein duquel, en dehors de la CPS et de la MIRENA, toutes les sensibilités sont représentées. Ce présidium se compose comme suit :
Président: Monsieur Joël ATAYI-
GUEDEGBE
Secrétaire de séance : Monsieur Codjo SODOKIN
1er rapporteur : Madame Karine
GBAGUIDI K.
2eme rapporteur : Monsieur
Barthelemy GODONOU
Afin de mener à bien sa mission, le « Groupe de travail» a ensuite obtenu que certains documents lui soient transmis (les rapports, les règlements intérieurs et les budgets de la CPS et de la MIRENA, la loi 2009-10, la décision qui met en place le « Groupe de travail», le chronogramme, … etc.) a pris connaissance des rapports de la MIRENA et de la CPS à travers l’audition de leurs premiers responsables et de leurs collègues présents, voire de leurs collaborateurs des coordinations de la cartographie censitaire et du recensement électoral.
De l’exploitation des échanges auxquels ont donné lieu ces présentations et l’exploitation de la documentation disponible ainsi que d’autres opinions ou faits avérés, le « Groupe de travail» a établi, dans le processus de réalisation du RENA et de la LEPI, des dysfonctionnements et des insuffisances qui seront présentés (I). Par la suite, des approches de solutions (II) et des recommandations (III) complèteront le rapport du « Groupe de travail ».
TITRE 1| IDENTIFICATION DES DYSFONCTIONNEMENTS ET INSUFFISANCES DANS LA GESTION DU PROCESSUS LEPI.
Les dysfonctionnements et les insuffisances peuvent être regroupés en six catégories (la loi, les conditions de travail, le budget, la cartographie, le chronogramme et le recrutement).
A. PAR RAPPORT A LA LOI 2009-10 du 13 mai 2009.
De façon générale, de nombreux articles dans la loi sont sujets à polémique. Il s’agit notamment de ceux relatifs :
• aux missions de la CPS et de la MIRENA pour lesquelles Il y a des conflits d’attribution (38 & 41) ;
• aux cadres réglementaire et financier (articles 38, 41, 48) ;
• à la cartographie (articles 6 & 24) ;
• à la transparence (articles 8 & 22).
Mais quatre articles ont souvent été identifiés au cours des débats et ont donc fait l’objet d’une attention particulière.
Sur l’Article 6.
La LEPI étant une opération technique mais voulue notamment par les acteurs politiques, le fait que certaines dispositions n’aient pas été scrupuleusement respectées, a engendré des appréciations divergentes.
Les alinéas 1 et 2 semblent contradictoires. En effet c’est l’alinéa 1er qui est conforme au titre de l’article et dispose que le recensement se fait suivant la méthode et la technique du recensement général de la population et de l’habitation. Ainsi, ce que la MIRENA et la CPS ont fait jusque-là est en parfaite conformité avec cet alinéa. Par contre l’alinéa 2 parle de la conduite du processus de manière progressive.
Ainsi, il a été relevé que la conduite de la cartographie par la CPS et la MIRENA n’a pas respecté l’alinéa 2 de cet article qui stipule que le RENA: « … est conduit suivant une démarche progressive par aire opérationnelle… ».
Il y a manifestement un problème d’interprétation qui mériterait d’être clarifié par une instance compétente.
Mais selon les techniciens de la MIRENA :
• d’une part le manque de temps et du matériel de travail (GPS) les a obligés à agir autrement ;
• et d’autre part cet alinéa n’a même pas raison d’être dans la mesure où la phase de cartographie devrait être une photographie instantanée de l’ensemble du territoire national suivant la méthodologie en vigueur pour le Recensement Général de la Population et de l’Habitation (RGPH).
Sur l’article 24: « de la cartographie censitaire.
… L’établissement de la cartographie censitaire doit permettre d’assurer la fiabilité des découpages électoraux et l’évaluation exhaustive des besoins en matériels, instruments et personnel. Elle doit permettre : l’élaboration de la carte exhaustive avec la délimitation précise des hameaux, des villages ou quartiers de ville, ainsi qu’une schématisation des bâtiments et des habitations».
Ici, le débat posé par cet article a porté sur l’«exhaustivité» des besoins logistiques et celles du dénombrement des ménages.
Selon certaines interprétations, à la fin d’une cartographie censitaire, les spécialistes doivent être en mesure de confectionner les cartes à l’échelle des villages, des îlots avec les Zones de Dénombrement Electoral (ZDE) et la schématisation de toutes les infrastructures afin de permettre à l’agent recenseur de mieux faire son travail. Car, dans la mesure où ce n’est pas celui qui a énuméré qui sera nécessairement commis à recenser les populations, la question est alors de savoir à partir de quelles indications l’agent recenseur pourrait recenser sur le terrain sans problème s’il ne disposait d’aucun repère d’une part s’il y a des omissions et doubles emplois d’autre part.
Mais, de l’avis des techniciens ayant conduit l’opération, la cartographie censitaire a pour première finalité la préparation logistique du recensement. L’essentiel, pour eux, étant de découper l’ensemble du territoire en zones aréolaires dont la charge de travail serait supportable ensuite pour les agents commis à cette phase de l’opération.
Par ailleurs pour le problème de la non exhaustivité de l’énumération, la méthodologie prévoit une procédure complémentaire de rattrapage lors du recensement porte à porte.
Mais les techniciens de la MIRENA n’ont pas assez informé les acteurs politiques sur cet aspect des solutions techniques.
Sur l’Article 38. : « de la mission de la Commission Politique de Supervision »
Ce qui est en cause dans cet article ce sont :
• d’une part, le tiret 4 qui stipule que «la recherche de solutions aux problèmes et difficultés susceptibles d’entraver la réalisation efficiente de la liste électorale permanente informatisée».
• et, d’autre part, le tiret 9 qui stipule que «la sélection définitive des membres de la mission indépendante de recensement électoral national approfondi et leur installation dans un délai maximum de 21 jours à compter de sa prise de fonction» de l’alinéa 1.
Ils ont été la source de nombreux conflits d’interprétations. L’interprétation et la mise en œuvre équivoques du tiret 4 ont conduit la CPS à dessaisir la MIRENA de certaines de ses prérogatives (par exemple le recrutement des agents cartographes …).
Sur les articles 41–46-47 – 48 : respectivement relatifs aux attributions de la Mission Indépendante de Recensement Electoral National Approfondi ; de la coordination nationale de cartographie censitaire ; de la coordination nationale du recensement.
L’article 41, alinéa 2, tiret 3 « la sélection, le recrutement et la formation des membres des coordinations techniques » rentre en conflit :
D’une part, avec l’article 47 alinéa 1 tiret 2 qui autorise la Coordination de la cartographie censitaire à « … recruter et former le personnel de terrain (chefs d’équipes, agents cartographes, superviseurs) »,
Et d’autre part, avec la prérogative de la Coordination nationale du recensement inscrite à l’article 48 alinéa 1 tiret 2 : « de recruter et de former le personnel de terrain (superviseurs, contrôleurs, agents, recenseurs, agents enregistreurs ».
Mais, c’est finalement l’article 46 dont l’alinéa 3 indique que « les postulants aux fonctions de membres d’une des coordinations sont recrutés sur appel à candidature par la MIRENA suite à un test oral soutenu publiquement devant les membres de la CPS faisant en la circonstance office de jury » qui résume assez bien la situation potentielle de conflits d’attributions. Tout cela nécessite la prise de dispositions réglementaires pour clarifier et stabiliser de toutes interprétations
B. PAR RAPPORT AUX CONDITIONS DE TRAVAIL.
Le cadre spatial de travail de la CPS et de la MIRENA pose de nombreux problèmes aussi bien au niveau fonctionnel, qu’à celui des équipements du mobilier et du matériel de bureau (matériel informatique inexistant, bureaux non aménagés, groupe électrogène non opérationnel, etc…).
Au terme de l’article 40 alinéas 7, la MIRENA « jouit d’une autonomie de gestion de son budget ». Malgré cela la CPS n’a pas permis à la MIRENA de participer à l’élaboration de son règlement intérieur et encore moins son budget.
Compte tenu de la délicatesse de la mission et des horaires de travail des membres de la MIRENA, un accent devrait être mis sur leur sécurité personnelle.
Par rapport au management : Malgré l’existence d’un cadre légal et règlementaire, la gestion des ressources humaines, la conduite du processus et les interprétations diverses ont constitué une source d’inefficacité et de démotivation qui ont conduit à la démission/destitution des premiers responsables des deux organes en charge du RENA et de la réalisation de la LEPI.
C. PAR RAPPORT AUX BUDGETS.
Il est revenu au « Groupe de travail » que l’exécution du budget de fonctionnement des organes est rendue difficile par :
le fait que le règlement financier de la CPS et de la MIRENA soit couplé. Cette situation pose un réel problème au regard de l’autonomie de gestion dont chacune des structures dispose aux termes des articles 37 & 40 de la loi ;
les ordonnateurs qui n’ont pas utilisé toutes les prérogatives que leur confère le règlement financier en cas de nécessité pour l’exécution de leur budget.
De plus, l’insuffisance de collaboration entre l’Ordonnateur, le régisseur et le Délégué du Contrôleur Financier est souvent source de retards dans la mise à disposition des fonds nécessaires à l’exécution des missions prévues.
D. PAR RAPPORT A LA CARTOGRAPHIE.
Des problèmes ont été évoqués lors des trois étapes de la cartographie, à savoir: la préparation, le déroulement et les résultats.
Dans la préparation.
• Absence de consensus politique lors du lancement de l’opération
• Sensibilisation tardive et insuffisante des populations et des élus locaux (à parfois entraîné des refus de dénombrement, de violences sur les agents
• Polémiques autour du recrutement des agents cartographes ;
• Formation insuffisante des agents
cartographes ;
• Rupture de matériel par endroits avec des retards dans le réapprovisionnement ;
• Absence d’une stratégie de suivi/évaluation au démarrage.
Dans le déroulement
• Situation administrative et financière des agents cartographes ;
• Déficience en supervision des agents commis à la cartographie. (non installation à temps des CCS) ;
• Manque de synergie entre élus locaux, agents cartographes et membres des CCS.
• Manque de coordination entre la CPS, la MIRENA et leurs démembrements.
Dans les résultats
• Des cas de non dénombrement
de ménages
• Des cas de dénombrement fantaisistes de ménages
• Données statistiques contestables dans nombre de départements du pays (par exemple, 477 villages et quartiers de villes au lieu de 311 dans le Borgou ; 355 villages et quartiers de villes au lieu de 380 dans l’Atacora ; population de 8 ans et plus supérieure à la population totale estimée pour la même période dans le Plateau, etc..)
• Délimitations imprécises et bases non stables des villages et quartiers de villes (du fait surtout des citoyens et de leurs préférences)
• Non publication de la liste exhaustive des données stipulées à l’article 24 de la loi (infrastructures, centres de collectes, coordonnées GPS, bureaux de vote, dénombrements des ménages …).
E. PAR RAPPORT AU
CHRONOGRAMME.
Le démarrage du processus a été marqué par une série de retards dans la mise en place du cadre légal, la désignation des membres de la CPS par l’Assemblée nationale et enfin l’installation de la MIRENA et de ses démembrements.
De plus, le chronogramme élaboré au démarrage, n’a pas fait l’objet d’une large diffusion et a connu des réactualisations répétées (5 au moins) sans que les parties prenantes aient été tenues informées. Ainsi, des réajustements qui sont intervenus dans le chronogramme sur les délais initiaux de la cartographie (3 mois sur le terrain au lieu d’un mois prévu) ou sur ceux du recensement (désormais projeté pour le 2 avril après avoir été planifié pour le 15 mars passé).
Confectionné à l’origine pour rendre la LEPI réalisable dans la perspective des élections de 2011, le chronogramme n’autorise pas, en réalité, de grandes marges de manœuvres dans une telle perspective.
Au total, il apparaît que le fait qu’une échéance fixe soit agitée comme un « chiffon rouge » entraîne autant de précipitation que de crispations nuisibles à la sérénité des activités techniques ainsi qu’à la préservation du consensus politique.
F. PAR RAPPORT AU RECRUTEMENT.
Incontestablement, le recrutement a constitué une pierre d’achoppement importante dans la conduite du processus tant au niveau du choix des membres de la MIRENA qu’à celui du choix des membres des coordinations et des démembrements de la MIRENA ou des autres agents cartographes.
Dans ce dernier cas qui concernait le recrutement de plus d’un millier de personnes, la MIRENA a été suppléée par la CPS qui a finalisé le processus dans des conditions très controversées.
Dans les soucis de parachever l’opération de la cartographie censitaire, la MIRENA aurait recruté plus de 600 agents supplémentaires sans concertation préalable avec la CPS.
Le recrutement non finalisé du 9eme membre de la MIRENA, chargé des questions électorales, est assez caractéristique des difficultés de mise en œuvre de certaines attributions de la CPS en la matière.
[2] APPROCHES DE SOLUTIONS.
A. APPROCHES DE SOLUTIONS TECHNIQUES.
1. Au niveau de la CPS.
• Faire la mise en conformité du règlement intérieur par rapport à la loi, en association avec les juristes de l’organe ;
• Prendre un maximum de précautions dans la mise en œuvre de l’article 6 lors des prochaines étapes du RENA, notamment le recensement ;
• Inviter la CPS à user des voies et moyens afin d’entretenir le dialogue politique autour de la LEPI et garantir l’échange d’informations sur le processus ;
• Adopter un manuel de procédures pour faciliter la gestion administrative et financière ;
• Réaménager le budget afin de mettre en place de meilleures conditions de travail ;
• Améliorer le fonctionnement des CCS et des Délégués départementaux ;
• Suggérer aux partenaires financiers d’assouplir leurs procédures ;
• Appliquer l’article 40 de la loi qui stipule que la MIRENA « … jouit d’une autonomie de gestion de son budget… » et par conséquent permettre à cet organe d’élaborer effectivement son propre budget ;
• Assurer une plus grande concertation des acteurs, surtout politiques, dans le fonctionnement en général.
2. Au niveau de la MIRENA
• Modifier le budget de la MIRENA en y intégrant les omissions contenues dans le premier budget (missions des coordinations techniques, communication, aménagement & entretien des bureaux …) ;
• Récupérer auprès de l’ANCB, l’INSAE et le Ministère de la Décentralisation leurs bases sur les données relatives aux villages et quartiers de villes, tant au niveau du nombre, des dénominations que de leurs limites frontalières ;
• Transmettre aux partis politiques les bases ainsi obtenues ;
• Assurer un large consensus dans le recrutement des agents de terrain (DRA, MCRE, agents recenseurs …)
• Procéder à la relecture du règlement intérieur en vue d’en corriger les insuffisances ;
• Faciliter l’accès des partis politiques aux résultats corrigés de la cartographie censitaire sur simple demande (infrastructures, centres de collectes, coordonnées GPS, bureau de vote, dénombrement des ménages …)
B. APPROCHES DE SOLUTIONS POLITIQUES.
1. Au niveau du Parlement.
Etant entendu que le groupe de travail fonde son essence de la volonté de la classe politique, du Gouvernement et des acteurs de la vie sociale de sortir le pays de l’impasse vers laquelle il évolue dangereusement, il paraît indispensable de prendre des décisions qui vont dans le sens de l’apaisement tant souhaité par le Chef de l’Etat au cours de la rencontre du 9 mars 2009. C’est pourquoi, il pourrait être utile de procéder à une relecture de la loi 2009-10, notamment en ses articles 6, 8, 22, 24, 38, 41, 46, 47 et 48 qui constituent des sources de difficultés majeures.
2. Au niveau du Gouvernement.
• Augmenter l’enveloppe budgétaire de la CPS et de la MIRENA :
pour permettre une plus grande implication des partis politiques au processus, afin de permettre l’observation et la transparence. A charge pour la CPS de mettre en place une clé de répartition en tenant compte des partis représentés au Parlement.
pour corriger les insuffisances (frais de mission pour les coordinations, budget de la communication, véhicules de fonction et gardes du corps pour les membres de la MIRENA, etc.) qui limitent le bon fonctionnement de la MIRENA.
• Prendre un décret afin de régler le problème de la tutelle trop encombrante de la CPS sur la MIRENA de sorte qu’elle ne soit plus un handicap pour l’exécution diligente des tâches assignées à la structure de mise en œuvre du RENA/LEPI au même moment que le politique puisse continuer à avoir son droit de regard permanent dans les activités quotidiennes de la structure en charge.
• Prévoir dans un décret que le Délégué du Contrôleur Financier et le Régisseur soient nommés par la CPS et/ ou la MIRENA à partir d’une liste fournie par le Ministre des Finances.
TITRE3. RECOMMANDATIONS.
Au vu des incidents qui émaillent le bon déroulement du RENA depuis la mise en place de la CPS, et si vraiment le Bénin veut se doter d’une LEPI consensuelle, qui permet d’organiser des élections sans violences post électorales, il s’avère nécessaire de réaliser et de préserver le consensus politique autour de cette activité sensible.
C’est pourquoi, le « Groupe de travail », éclairé par les échanges fort enrichissants obtenus à la suite de la présentation des rapports des deux structures en charge de la LEPI (la CPS et la MIRENA) et suite à l’exploitation des divers documents à sa charge (loi, règlement intérieur, budget…) formule les recommandations ci-dessous.
1. Respecter les lois et règlements en vigueur et au besoin amender la loi régissant le RENA et la LEPI en ses dispositions qui créent des préjudices inutiles ;
2. Réaliser une large concertation de la classe politique pour dégager un consensus pour toutes les lois induites par le processus Electoral ;
3. Assurer une gestion plus réaliste et avisée du chronogramme pour éviter les suspicions nuisible au consensus politique et à la sérénité des techniciens chargés de la mise en œuvre des opérations ;
4. Organiser la suite du processus du RENA de manière à réussir les phases à venir ;
5. Doter de moyens conséquents les organes chargés de conduire le processus ;
6. Rassurer l’ensemble des parties prenantes en publiant les résultats attendus de la cartographie (article 24) ainsi qu’un calendrier sur les corrections de la cartographie envisagées avec le soutien de l’INSAE, du CENATEL, et de l’IGN ;
7. Impliquer les partis politiques pour le déploiement des agents cartographes (aux qualifications avérées) ayant pour mission de corriger les opérations mal menées au cours de la cartographie censitaire ;
8. Veiller à l’équité dans le recrutement des agents de terrain (MCRE, DRA, agents recenseurs …) ;