Il y a quelques semaines déjà –peu de jours après l’élection des membres du bureau de l’Assemblée nationale et des commissions permanentes- que ce texte a été proposé pour les besoins de sa publication, à l’attention des lecteurs d’un autre canard béninois. Vu l’importance du sujet développé et la pertinence de la démarche de critique constructive adoptée par son auteur, Serge Prince Agbodjan -lequel est un habitué des colonnes de votre quotidien- nous jugeons utile de reprendre pour vous son article. Sa contribution dirions-nous.
En espérant qu’elle suscite le nécessaire débat sans lequel, la jurisprudence du droit dans notre pays ne se fera qu’entre «gens initiés» et plus certainement contre les intérêts de notre pays et ses populations.
Emmanuel S. Tachin
Comme l’a dit notre frère et ami Mathias Hounkpè dans son commentaire: «Décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009 de la Cour constitutionnelle: Entre procédure et substance» publié dans le journal «La Croix N0 977 du 16 janvier 2009, la Cour constitutionnelle du Bénin à travers la décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009 vient de se permettre d’aller au-delà du seul contrôle du respect des procédures pour faire recours à des valeurs et principes considérés comme nécessaires pour la consolidation de la démocratie, ce qui n’est pas sans risques. Il y a, en effet, des risques de manipulation du processus de consolidation de la démocratie à des fins purement partisanes (c’est-à-dire de manière délibéré), comme il y a des risques que le processus de démocratisation soit involontairement dévoyé. Tout ceci pourrait déboucher sur une incertitude juridique, dont les dommages pour la démocratie ne sont plus à démontrer».
Le politologue a raison aujourd’hui, car la décision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 conforte cette instabilité du juge constitutionnel béninois.
Avant d’aborder notre modeste analyse de la décision, il faut relever dans cette décision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 une erreur matérielle. A la page 28, la Cour constitutionnelle en justifiant sa décision a évoqué un article qui n’existe pas en l’état dans le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale. Il s’agit de l’article 15.a évoqué au premier paragraphe de la décision, à la page 28. Cet article 15.a n’existe nulle part dans le Règlement Intérieur de l’Assemblée nationale. Ce qui existe, par contre, ce sont les articles 15.1 a et 15.2a. C’est une erreur matérielle que la Cour constitutionnelle doit corriger pour nous situer sur lequel des articles, il faut prendre en compte dans sa décision. Pour être plus complet, je précise que l’article 15.1-a – dit que le Président de l’Assemblée nationale est élu au scrutin uninominal, secret et à la tribune.
Aux deux premiers tours de scrutin, la majorité absolue des suffrages est requise.
Au troisième tour organisé entre les deux candidats arrivés en tête au tour précédent, la majorité relative suffit et, en cas d’égalité des suffrages, le plus âgé est élu. Quant à l’article 15.2-a , il dispose que «les autres membres du Bureau sont élus poste par poste, dans les mêmes conditions au cours de la même séance».
Il n’y a donc pas un article 15a dans le Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale. C’est une erreur matérielle de la part de la Cour constitutionnelle et elle doit être corrigée par une autre décision.
Pour corriger cette erreur, il faut se référer à l’article 24 du Règlement Intérieur de la Haute Juridiction qui dispose que: «Toute partie intéressée peut saisir la Cour constitutionnelle d’une demande en rectification d’erreur matérielle d’une décision. Cette demande doit être introduite sous les mêmes formes que la requête introductive d’instance, et dans un délai d’un (01) mois à compter de la notification de la décision dont la rectification est demandée».
Je sais que la Cour constitutionnelle sera saisie par un citoyen intéressé par cette demande en rectification pour corriger cette erreur matérielle.
Venons-en aux arguments de droits évoqués dans la décision du 21 juillet 2011.
Deux différends sont soumis à l’arbitrage de la Cour constitutionnelle. L’élection du Bureau de l’Assemblée nationale issu du 20 mai 2011 et l’élection des Bureaux des Commissions Permanentes de l’Assemblée nationale.
D’abord la Cour constitutionnelle évoque pour soutenir ses moyens, les articles 114, 82 alinéa 1 et 124 alinéas 2 et 3 de la Constitution et enfin l’article 15 du Règlement Intérieur de l’Assemblée nationale.
Selon les dispositions citées, on retient que «La Cour constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’Etat en matière constitutionnelle. Elle est juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. Elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics». L’Assemblée nationale est dirigée par un président assisté d’un Bureau. Ils sont élus pour la durée de la législature dans les conditions fixées par le Règlement intérieur de ladite Assemblée. Les décisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles.
De ses articles cités, la Cour constitutionnelle juge que les dispositions précitées doivent être interprétées à la lumière de: d’une part, la décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009 et d’autre part, la loi n° 2001-36 du 14 octobre 2002 portant statut de l’opposition. La Cour Dossou poursuit en disant que les résultats provenant des élections législatives ne donnent qu’une appréhension incertaine de majorité et de minorité en ce que l’expérience béninoise révèle que le démarrage de toute législature nouvellement élue s’effectue sur du sable mouvant provoquant une recomposition constante de la majorité au sein du parlement que de ce fait, la proportionnalité à mettre en œuvre ne peut être qu’une proportionnalité « in casu » qu’en outre, la notion minorité/majorité doit être éclairée de son côté par la summa diviso mouvance/opposition, c’est-à-dire dégager explicitement la tendance qui soutient le pouvoir exécutif et la tendance qui constitue l’opposition; que la mise en œuvre des principes énoncés par la décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009 se suffit en l’état de l’application de l’article 15-2b du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, qu’ainsi, l’article 15.a n’indiquant aucune prescription, ni réserve par rapport à l’élection intervenue le vendredi 20 mai 2011 est conforme à la Constitution, que dans le cas d’espèce, le bureau de l’Assemblée nationale issu de l’élection du 21 mai 2011 est composé des députés émanant des listes FCBE, UN, AFU et CAURIS 2, que cette composition reflète autant que possible la configuration politique de l’Assemblée nationale; que dès lors, il échet de dire et juger que le bureau de l’Assemblée nationale élu le 21 mai 2011 est conforme à la Constitution.
En ce qui concerne l’élection des Bureaux des Commissions Permanentes de l’Assemblée nationale, la Cour dans sa décision estime que l’élection des Présidents de Commissions se fait conformément à l’article 15.a c’est-à-dire de façon libre que dès lors, il en découle que l’élection des Présidents de Commissions intervenue le jeudi 9 juin 2011 n’est pas contraire à la Constitution. Toutefois, elle ajoute que la configuration des Bureaux des commissions Permanents telles que présentée ne reflètent pas la configuration politique de l’Assemblée nationale que dès lors, il échet pour la Cour de dire et de juger que ces élections sont contraires à la Constitution et doivent être reprises sans délai selon le principe à valeur constitutionnelle de représentation proportionnelle majorité/minorité.
Que par ailleurs, la garantie des droits de la minorité dans une démocratie pluraliste ne se réduit pas à la représentation proportionnelle majorité/minorité dans les organes de gestion de l’Assemblée nationale ou de la représentation du Parlement dans les autres institutions de l’Etat, qu’elle implique aussi et surtout la mise en œuvre du statut de l’opposition.
La lecture de cette décision accable le juriste averti car, on y trouve de graves contradictions et, pour être plus simple, une confusion quant à la jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle elle-même.
Une juridiction pour ne pas dire une Haute Juridiction doit avoir une rigueur dans sa méthode et surtout éviter de nous conduire dans une incertitude juridique.
Le principe à valeur constitutionnelle de représentation proportionnelle majorité/minorité est une règle que cette même Cour Dossou a érigé à travers sa décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009. Tout le monde sait que cette Cour avait fait un revirement jurisprudentiel puisqu’elle a abandonné la position des Cours constitutionnelles antérieures qui, de manière prudente, reconnaissaient à l’Assemblée nationale un large pouvoir discrétionnaire pour décider du mode de scrutin pour l’élection des députés à représenter l’Assemblée nationale en tant que corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat. Ainsi les Cours précédentes ont jugé que l’Assemblée nationale pouvait à son gré, les élire autant au scrutin majoritaire (DCC 01-13 du 29 janvier 2001) qu’à la représentation proportionnelle des groupes parlementaires (DCC 03-168 du 26 novembre 2003), pourvu que le scrutin soit secret et que les élus aient bien la qualité de députés.
Mais cette position a été abandonnée par la Cour Dossou en janvier 2009, car elle a estimé que la jurisprudence sur la notion de configuration politique ne donnait pas satisfaction à la minorité qui ne s’estimait pas assez représentée ou injustement évincée de certains organes.
Pendant que cette décision se prenait, la Cour constitutionnelle de maître Dossou n’avait pas évoqué la loi n° 2001-36 du 14 octobre 2002 et le Décret n° 2008-649 du 20 décembre 2008 sur le statut de l’opposition qui existait pourtant. Mais il a fallu que la majorité d’hier devienne minorité d’aujourd’hui et la minorité d’hier devienne majorité d’aujourd’hui pour que la Cour Dossou évoque «que la garantie des droits de la minorité dans une démocratie pluraliste ne se réduit pas à la représentation proportionnelle majorité/minorité et qu’elle implique aussi et surtout la mise en œuvre du statut de l’opposition».
Pour être juste, la Cour devrait avoir évoqué ce principe en 2009 puisque la loi sur le statut de l’opposition et son décret d’application du 20 novembre 2008 existaient avant sa décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009.
Pourquoi c’est aujourd’hui que cette nouvelle notion du statut de l’opposition apparaît pour que la minorité d’aujourd’hui qui a subi le revirement en 2009 ne profite pas de cette jurisprudence que la Cour elle-même a érigée en principe à valeur constitutionnelle?
Lorsqu’on parle de principe à valeur constitutionnelle, on ne revient pas là- dessus au gré des intérêts.
Une Haute Juridiction, pour être crédible, doit être cohérente et ferme dans sa position.
La décision est confuse et maladroite. En ce sens que, la Cour constitutionnelle dit et je cite que: «les résultats provenant des élections législatives ne donnent qu’une appréhension incertaine de majorité et de minorité en ce que l’expérience béninoise révèle que le démarrage de toute législature nouvellement élue s’effectue sur du sable mouvant provoquant une recomposition constante de la majorité au sein du parlement que de ce fait la proportionnalité à mettre en œuvre ne peut être qu’une proportionnalité «in casu».
A comprendre la Haute Juridiction, la notion majorité et minorité est d’une appréhension incertaine provoquant une recomposition constante de la majorité et de la minorité. Tous les Béninois savent que c’est pourtant en 2009 que cette majorité à l’Assemblée nationale était vraiment incertaine et pourtant la Cour Dossou a pu ériger ce principe de représentation proportionnelle majorité/minorité à valeur constitutionnelle en règle à respecter à tout prix. Et pour lever toute ambigüité autour des deux notions de majorité et minorité la même Cour Dossou a clairement défini les notions à la page 13 de sa décision DCC 09-016 du 19 février 2009 en ces termes, je cite: «Considérant que la Constitution, en son article 54, organise un régime présidentiel, que dans un tel régime la majorité présidentielle ne se confond pas nécessairement avec la majorité parlementaire; que la majorité parlementaire se définit juridiquement comme le parti ou la coalition de partis détenant la majorité des sièges du parlement; qu’a contrario, la minorité parlementaire est juridiquement, le parti ou la coalition de partis disposant au parlement d’un nombre de députés inférieur à celui de la majorité parlementaire», fin de citation.
Une pareille clarté dans la définition des notions ne permet plus à la Haute juridiction d’alléguer le moyen d’appréhension incertaine.
N’est-il pas important de rappeler que le bon arbitre ne change pas les règles du jeu, en cours de jeu, ni en tenant compte des joueurs. A partir du moment où ce sont les mêmes acteurs et le même arbitre qui sont sur le terrain, le bon sens oblige cet arbitre à garder les règles du jeu énoncé pour apprécier les matchs précédents. La gène de la démarche ne sera pas fondée si c’était une nouvelle Cour constitutionnelle qui rendait cette décision. Mais la même Cour, qui réinterprète un principe à valeur constitutionnelle qu’elle a, elle-même, évoqué pour aboutir à une décision contraire à ce qu’elle avait dit.
Cela sort de tout entendement juridique
La déception juridique a été totale à l’occasion de la décision DCC 11-047 du 21 juillet 2011 lorsque la Haute Juridiction évoque comme moyen pour justifier la constitutionnalité de l’élection du Président des Commissions permanentes l’article 33 du Règlement Intérieur de l’Assemblée nationale qui dispose que l’élection des Présidents de Commissions se fait conformément à l’article 15.a c’est-à-dire de façon libre que dès lors, il en découle que l’élection des Présidents de Commissions intervenue le jeudi 09 juin n’est pas contraire à la Constitution.
On retient que dès lors que les élections des Présidents de Commissions se sont déroulées de façon libre, il n’y a pas violation de la Constitution.
La question qu’il faut se poser est de savoir si les élections des autres membres des commissions que la Cour a déclarées contraire à la Constitution ne sont pas libres?
L’ambigüité de ce moyen est sans équivoque puisque la raison évoquée par la Cour Dossou, elle-même, pour demander la reprise des élections des autres membres des Commissions permanentes n’est pas la liberté du vote mais plutôt que ces élections «ne reflètent pas la configuration politique de l’Assemblée nationale».
Pourquoi alors sortir les Présidents des Commissions permanentes de cette reprise des élections?
L’on ne saurait rendre identique par l’article 15.a (qui n’existe pas pour l’instant dans le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale), l’élection du Président de l’Assemblée nationale et l’élection des Présidents de Commissions.
Selon l’article 15.1a, le Président de l’Assemblée nationale est élu au scrutin uninominal, secret et à la tribune alors que l’article 33.1 dispose que chaque commission, après sa constitution, est convoquée par le Président de l’Assemblée nationale à l’effet d’élire, en son sein, son bureau composé de:
Président
Un Vice-président
Un Premier Rapporteur
Un deuxième rapporteur
Un secrétaire.
Au niveau des Commissions permanentes, l’élection du Président ne se fait pas à la tribune comme pour le Président de l’Assemblée nationale mais en leur sein. C’est d’ailleurs ce qui a été fait le jeudi 9 juin 2011 à Porto-Novo.
Aussi, n’est-il pas bien précisé à l’article 14.1 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale que l’Assemblée nationale est dirigée par un Président assisté d’un Bureau. Ici, il s’agit de deux entités distinctes. Le Président de l’Assemblée nationale et le Bureau de l’Assemblée nationale.
Au niveau des Commissions permanentes, le législateur n’a pas fait de distinction entre le Président et les autres membres du Bureau et il n’est donc pas compréhensible que la Cour Dossou juge que l’élection des Présidents des Commissions permanentes est conforme tout en décrétant que celle des autres membres du Bureau ne l’est pas.
Cela ressemble à une gymnastique juridique.
A tout cela, il faut ajouter que la même Cour qui dit dans l’un de ses «Considérant» que les dispositions précitées doivent être interprétées à la lumière de: d’une part, la décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009 et d’autre part, la loi n° 2001-36 du 14 octobre 2002 portant statut de l’opposition, revient à dire dans un autre considérant (le premier de la page 30); que dès lors, il échet pour la Cour de dire et juger que ces élections sont contraires à la Constitution et doivent être reprises sans délai selon (encore/ mot de l’auteur) le principe à valeur constitutionnelle de représentation proportionnelle majorité/minorité.
L’incertitude juridique en matière «constitutionnelle» gagne du terrain dans notre pays car la Haute Juridiction fait bégayer le droit constitutionnel béninois. Elle-même érige des principes sur lesquels elle revient là-dessus, selon que les groupes en conflit changent de camp et d’intérêts.
Ce ne parait pas sérieux, car l’heure n’est plus au soutien à un régime contre un autre. Il s’agit de consolider notre souci de démocratie par des décisions cohérentes, justes et surtout non partisanes.
Ce n’est pas parce que les décisions de la Cour constitutionnelle sont sans recours qu’il faille conclure que tout ce que dit la Cour constitutionnelle est du droit. On peut tout justifier en droit, interpréter comme l’on veut mais il faut qu’au moins les justificatifs tiennent la route et qu’elles soient cohérentes avec la démarche adoptée pour rendre la décision.
Rédiger une décision n’est pas facile et y trouver des arguments de droit surtout, si on se réfère au contexte béninois, où les acteurs politiques veulent tout avoir et cela sans concession est encore plus difficile. Mais si le peuple béninois par ses organes constitutionnels a choisi de mettre à part «sept personnes» considérées des «Sages», c’est pour qu’il y ait des arbitres justes qui apprécient les choses sans parti pris dans la grande justice. Il faut que les membres de la Cour constitutionnelle sachent, et ils le savent, que par les décisions qu’ils rendent, ils écrivent une page de l’histoire de notre pays et du monde. Il faut qu’en jouant ce rôle important dans notre processus démocratique, ils prennent la mesure de ce qu’ils envoient au peuple comme message. Sinon, on arriverait à une fracture sociale dommageable à notre démocratie. Il faut que les arbitres, je veux dire nos Sept Sages ne se laissent pas aller aux décisions purement partisanes car, si les choses continuent comme cela, il y aura de graves frustrations, lesquelles seraient inévitablement préjudiciables à notre démocratie.
Comme l’a dit l’actuel Ministre de l’Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes, Monsieur Assouan Comlan Dègla dans la décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009 à la page 4 «le recours répété et abusif à la majorité mécanique, foulant ainsi aux pieds les principes sacro-saints de la démocratie et de l’Etat de Droit, entretient l’intolérance et la tendance à remettre en cause dans la pratique les règles de Droits établies».
Actuellement, les décisions que rendent la Cour constitutionnelle sont controversées; ce qui dévalorise la Cour Dossou devant la grande majorité de nos compatriotes. Chez les acteurs de la justice, c’est également le même sentiment et cela est visible dans le milieu du droit béninois. Mais pour ne pas trop tirer sur la corde, tout le monde dit par dépita et résignation, je cite: «les décisions de la Cour constitutionnelle sont sans recours et s’imposent». Oui, les décisions de la Cour constitutionnelle sont sans recours et s’imposent, celles du Conseil constitutionnel de la Côte d’Ivoire aussi sont sans recours et s’imposent mais le président Gbagbo proclamé Président élu par le Conseil constitutionnel ivoirien, dirigée par son présidente Paul Yao N’Dré, est actuellement en prison avec des milliers d’ivoiriens morts. De cela, nous n’en avons nullement besoin au Bénin.
Serge Prince Agbodjan
Juriste
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