Révision de la constitution : les raisons techniques qui plaident pour un rejet citoyen

Dans le contexte de la bipolarisation de la vie politique au Bénin, après le résultat de l’élection présidentielle de Mars 2011, dont les tensions sont encore  vives sur la Liste Electorale Permanente informatisée (LEPI), non consensuelle, le climat n’est pas propice à une révision de la Constitution.

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Notre nation est comme notre vie, et nous devons analyser de près ou de loin tout ce qui touche à son existence. L’approche analytique à laquelle nous sommes habitués et qui a permis la confection du PVI, la LEPI et maintenant le projet de révision de la constitution, nous éloigne parfois de la réalité. Cette approche isole un fait et en tire toutes les conséquences : c’est le meilleur outil des courtisans. Par contre, l’approche systémique qui aurait dû être empruntée relie les faits entre eux, restent attentifs à leur interaction, tout en vérifiant le caractère bénéfique de l’action, en comparant a posteriori l’objectif désiré et le résultat obtenu : c’est le guide du bon gestionnaire.

Le Bénin ayant expérimenté de 1960 à 1972 tous les régimes politiques ou presque, du système parlementaire au régime présidentiel, du bicéphalisme à la troïka, en passant par les gouvernements provisoires des comités militaires, soit révolutionnaires, soit de rénovation nationale, ces différents faits de notre passé doivent nous interpeller, avant de poser d’autres actes de portée historique. La Constitution du 11 Décembre 1990 en vigueur, prenant appui sur les réformes de 1956-1957, consécutives à la Loi Cadre-Deferre et toutes celles qui l’ont précédée, affirment de la façon la plus solennelle toutes les institutions de la République. La CENA créée en 1996, en dehors de la Constitution, a fonctionné sans pour autant que sa légitimé ne soit mise en cause. D’autres Institutions telles que le Haut Conseil du Changement, le Haut Commissariat à la Gouvernance Concertée, le Médiateur de la République, etc… ont été également créées sous le Président  Boni Yayi.

Les Etudes nationales de prospectives à long terme Bénin 2025 «Alafia», consacrent une étude où 65,3% des Béninois ont une préférence pour des dirigeants de type nouveau, compétents, intègres et rassembleurs.

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Au demeurant, le projet de Révision de la Constitution, tel que présenté par le Chef de l’Etat, appelle les observations de forme et de fond ci-après :

I – Sur la Forme

La Constitution du 11 Décembre 1990 tire sa légitimité de la Conférence des forces vives de la Nation de février 1990. En effet, à l’issue des travaux de cette conférence, qui a d’abord obtenu du Chef de l’Etat sa souveraineté et le caractère exécutoire de ses décisions, les délégués à la conférence ont élu un Premier Ministre, Chef du Gouvernement, et, désignée par le décret N° 90-44 du 1er Mars 1990, une Commission Constitutionnelle de 15 membres, chargée de la rédaction de l’Avant Projet d’une nouvelle Constitution basée sur les résolution de la Conférence Nationale, de la Charte des Partis et de la Loi électorale. A toutes fins utiles, il ne serait pas superflu de citer les personnes de grande réputation qui sont les témoins privilégiés de tous les éléments de détails de notre Constitution.

Il s’agit de :

1- Monsieur Maurice Ahanhanzo-Glèlè

2- Monsieur Moucharaf Gbadamassi

3- Monsieur André Lokossou

4- Monsieur Pascal N’da Sékou

5- Monsieur Ambroise Adanklounon

6- Monsieur Théodore Holo

7- Monsieur Florentin Fèliho

8- Maître Robert Dossou

9- Monsieur Alexandre Paraïso

10 – Monsieur Cyrille Sagbo

11- Monsieur Valentin Agbo

12- Monsieur Pierre Mètinhoué

13- Monsieur William Alyko

14- Madame Sikira Aguèmon

15- Maître Saïdou Agbantou

Le peuple béninois a adopté au Référendum constituant du 2 Décembre  1990, la Loi N° 90-32 du 11 Décembre 1990 portant Constitution de la République du Benin, après popularisation et amendements.

S’agissant de la révision de cette Constitution, la Cour Constitutionnelle a, dans sa décision DCC 06-074 du 8 Juillet 2006, évoqué : «Même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du Peuple Béninois à créer un Etat de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité juridique et la cohésion nationale, commande que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 Décembre 1990, le consensus national, principe à valeur constitutionnel.»

Le consensus dont il s’agit, ne saurait être interprété comme la pensée unique des deux institutions de la République, à savoir le Gouvernement (l’Exécutif) et l’Assemblée Nationale (l’organe délibérant) de l’Etat. Cela suppose donc un débat préalable, car nous sommes à l’ère de convaincre par les négociations  l’ensemble des forces vives de la Nation, plutôt que de les contraindre dans les choix qui engagent l’avenir du pays.

           

II – Sur le Fond

Les révisionnistes récitent bruyamment comme une leçon bien apprise, et avec insistance par les marches de soutien :

Nous voulons réviser la Constitution pour la création de la Cour des Comptes qui est une exigence de l’UEMOA.

Nous voulons la constitutionnalisation de la CENA et l’imprescriptibilité des crimes économiques.

Nous révisons pour que la corruption ne s’aggrave pas dans le pays.

Nous voulons que le taux de croissance économique augmente, sinon il n’y aura pas de développement.

Nous allons opérer d’importants changements, par exemple un poste de Vice-président de la République  au niveau de la Constitution, pour rendre plus transparente la gestion de la chose publique.

Le Président Yayi  Boni est un légaliste, un républicain, et il nous charge  de vous dire de ne pas vous laisser distraire par les vendeurs d’illusion.

Nous leur donnons rendez-vous en 2016. 

Yayi  Boni a construit  des écoles, des dispensaires des maternités, etc… Est-ce que vous êtes d’accord pour la révision de la Constitution ? Ouiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii

Visiblement le débat prend les allures du syndrome sénégalais qui a conduit à  la métaphore du boulanger, qui consiste à rouler ses adversaires dans la farine. La suite, on la connaît. Un tel écran de fumée autour de la révision pourrait être préjudiciable à la démocratie. En cas de doute, et il y en a, l’idéal aurait été de s’abstenir.

En quoi la Constitution qui a servi 5 ans le Président Nicéphore Soglo, 10 ans le Président Kérékou, et bientôt 8 ans le Président Yayi Boni dont les réalisations font quotidiennement l’objet d’une situation de vanité, empêche le développement ? Quelle évaluation avions-nous fait de la Constitution en cours dans notre pays pour s’accorder sur sa révision ?

A- De la Constitutionnalisation des Institutions

Parlant de la constitutionnalisation d’autres institutions de la République, l’on pourrait opposer à ce débat l’installation de la CENA, depuis 1996 à ce jour, sans que sa légitimité ne soit remise en cause.

Lorsque la CENA constate des irrégularités, soit au moment du contrôle qu’elle exerce sur le fichier et les listes électorales, soit le jour même du scrutin (actes frauduleux accomplis par des individus ou des groupes d’individus), elle ne peut que les signaler aux autorités compétentes qui sont judiciaires. Ce sont, la Cour Constitutionnelle et la Cour Suprême (selon l’élection en cause) qui sont compétentes pour sanctionner les irrégularités commises. C’est dire donc que la CENA n’a, à proprement parler, aucun pouvoir de sanction. A la fin du processus électoral, elle rédige un rapport qui est remis au Président de la République, au plus tard 45 jours après la proclamation des résultats. Les membres de la CENA transmettent enfin leurs archives au Secrétariat Administratif Permanent  SAP/CENA, qui en assure la garde. L’on est donc en mesure de se demander ce que fait le Chef de l’Etat des rapports de la CENA, dans la mesure où les élections communales et locales ont été prorogées sans date fixe. La CENA, à défaut d’être permanente, dispose d’un Secrétariat Administratif Permanent (SAP /CENA), c’est déjà suffisant pour renforcer cet organe.

S’agissant de la Cour des Comptes, les moyens doivent être donnés à la Chambre des comptes pour son fonctionnement correct et diligent, au lieu d’en faire une Cour. La Loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux Lois des Finances, dispose qu’aucune dépense ne peut être exécutée sans l’autorisation préalable de l’Assemblée Nationale. A ce sujet, les députés ne comprennent pas le gouvernement lorsqu’il engage souvent des dépenses avant de venir chercher l’autorisation au parlement. L’on note parfois l’incohérence de certains crédits de la Loi de Finances rectificative et de la Loi de Finances initiale. Les différents budgets de l’Etat manquent de réalisme dans la définition des ressources et violent par conséquent la règle de la pénultième. On a l’impression que ces budgets sont élaborés en tenant compte des dépenses de prestige et non utilitaires. Les dépenses de qualité contenues au budget national, telles que la part de l’agriculture, se situent généralement à moins de 5% (4,1% en 2010 contre 4,7% en 2009), alors que l’UEMOA et la CEDEAO préconisent un seuil minimum de 10 à 15% du budget de l’Etat, en vue de la relance de la production agricole, pour une autosuffisance alimentaire. Pendant ce temps, les dépenses de transfert qui sont des fonds non spécifiquement affectés et qui constituent une sorte de réserve pour des ‘’financements’’ à gré, passent à plus de 12%. C’est le cas du budget de 2010 dont les dépenses de transfert sont estimées à 161 milliards, alors que ce type de dépense n’a aucun impact sur l’activité économique.   Lorsqu’on cumule les dérives dans la gestion des dépenses publiques, l’on pourrait se demander si la création et l’installation d’une Cour des Comptes n’est pas une diversion et une agitation pour continuer les dérives au sommet de l’Etat.

Aussi, l’Assemblée Nationale a-t-elle exercé véritablement son pouvoir de contrôle sur les actions du Gouvernement ? Pourquoi alors cette prise en compte soudaine des exigences de l’UEMOA en ce qui concerne la Cour des Comptes, un instrument de contrôle, pour se faire contrôler? Le gouvernement a-t-il été en mesure de réduire le train de vie de l’Etat ?

Le paradoxe résulte du fait que la Haute Cour de Justice prévue dans la constitution du 11 Décembre 1990, n’a été installée que le 26 Septembre 2002 (la dernière institution installée), soit plus d’une décennie après. Cela suppose que nos dirigeants prétendent être des légalistes, pendant que, par ailleurs, ils cherchent à s’en affranchir. Ce privilège de juridiction soustrait aux juridictions de droit commun, une catégorie de personnes ou de personnalités, au profit de juridictions constituées de leurs pairs ou de leurs semblables. Dans ces conditions, peut-on espérer des sanctions justes et exemplaires?

Voilà autant de questions qui interpellent notre conscience lorsqu’on parle des réformes. En France, une étude a montré  que, sur plus de mille (1000) affaires, seulement six (6) Ministres ont été interpellés à la Haute Cour de Justice qui, finalement, a changé de statut en 2007.  C’est ce qui justifie la préférence des Béninois aux illusions du fantasme,  à la désillusion de la réalité de ces réformes.

L’exemple de la Haute Cour de Justice est édifiant, pour en revenir à la Cour des Comptes.

B- La lutte contre la corruption et l’imprescriptibilité des crimes économiques

La propension de tout dirigeant est de solliciter de façon subtile la loi, et de chercher ensuite à la contourner.

La Constitution du 11 Décembre 1990 en cause, affirme dans son Préambule «l’opposition fondamentale du peuple béninois à tout régime politique fondé sur l’arbitraire, l’injustice, la corruption…» «et sa détermination à créer un Etat de droit dans lequel les droits fondamentaux de l’homme, les libertés publiques, la dignité de la personne humaine  et la justice (oui la justice) sont garantis, protégés et promus, comme la condition nécessaire au développement véritable et harmonieux de chaque Béninois, tant dans sa dimension temporelle, culturelle, que spirituelle ». Elle ne laisse donc pas de place à l’injustice et à l’impunité, sous quelque forme que ce soit.

Si dans notre quotidien, depuis la Conférence Nationale, la question de la justice politique a pu être réglée par la pratique de la démocratie pluraliste et l’alternance au pouvoir, est-ce la faute à la Constitution si les élections communales, municipales et locales sont prorogées sans date fixe ? Il s’agit là d’une injustice grave faite aux candidats en attente aux différents postes politiques. Il a fallu plus de 20 ans pour voir la Loi N° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin, votée et promulguée. Cette loi est une prescription de l’article 37 de la Constitution, aux  termes duquel «Tout acte de sabotage, de vandalisme, de corruption, de détournement, de dilapidation ou d’enrichissement illicite, est réprimé dans les conditions prévues par la loi.» 

Poser la question de l’impunité au Bénin, c’est en vérité, se demander  à qui profite l’impunité, qui la favorise, qui a les moyens d’y mettre fin ?

C’est poser de façon sous-jacente le problème des rapports entre la politique et l’argent.

La loi sur la corruption énonce à l’article 21 l’imprescriptibilité des crimes économiques. A l’article 38 les personnes reconnues coupables de crime sont déclarées à vie incapables d’exercer une fonction politique et un mandat électif public. L’article 40 condamne à la réclusion criminelle à perpétuité, lorsque la somme sur laquelle se fonde le crime est supérieure ou égale à cent millions (100.000.000) de  F CFA.

La convention des Nations Unies contre la corruption, dispose à l’article 5 «chaque Etat Partie élabore et applique ou poursuit, conformément aux principes fondamentaux de son système juridique, des politiques de prévention de la corruption… de bonne gestion des affaires publiques et des biens publics,  d’intégrité, de transparence et de responsabilité».

Aussi, la convention de l’Union Africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption prescrit-elle, entre autres luttes, la transparence, l’équité et l’efficacité dans la gestion des procédures d’appel d’offres et de recrutement dans la Fonction Publique.

En définitive, notre Constitution a fixé tous les principes généraux de droit, mais malheureusement les lois qui doivent préciser en détails la mise en œuvre de ces principes, n’ont pas été prises par nos dirigeants dans tous les domaines.

La révision de la Constitution, par les motifs suscités, s’apparente à une manœuvre pour s’éloigner de l’application de la loi sur la corruption.  

 Selon Mr Martin Assogba, Président de l’ALCRER : «la lutte contre la corruption au Bénin a échoué, les cuillères à café ont été remplacées par les louches, avec le regret que Dieu n’ait pas créé une troisième main pour manger».

Conclusion

La conclusion la plus évidente et la plus importante que l’on puisse tirer de toutes les études et vécus quotidiens au Bénin est que, la vérité qui est la première exigence de la morale, n’est plus de mise. Cela a eu pour conséquence la crise de confiance à tous les niveaux. Ainsi donc, la révision de la Constitution pourrait conduire le pays au scenario catastrophique « Wahala », révélé par des Etudes nationales de perspectives à long terme avec des hypothèses fortement alarmistes. Il convient de suggérer au Chef de l’Etat de faire attention au « Peuple » toutes les fois qu’il sera en difficulté avec la classe politique, la société civile, les syndicats ou les opérateurs économiques. Car, le « peuple » désigne tantôt la totalité indistincte et jamais présente nulle  part, tantôt le plus grand nombre opposé au nombre restreint des individus plus fortunés ou plus cultivés.

En Sciences Politiques, il est aisé de comparer le peuple à un troupeau de bœufs qui se déplace sans cesse à l’aide du berger pour le pâturage. Une fois rentré au logis, ils sont préoccupés par leur sommeil, en attendant de repartir à nouveau. En cas d’incendie de la maison, tout peut brûler, même la  fumée et les sapeurs pompiers ne les ébranlent guère. Ils n’aperçoivent le danger pour fuir les lieux que si leur corps est menacé. Dans ces conditions, le peuple ne connait même pas ses droits et devoirs. Il faut le mobiliser et l’intéresser avant qu’il n’aille accomplir un devoir citoyen. Il ne paie ses impôts que par contrainte. La taxe civique a été supprimée pour lui permettre de visiter les lieux publics. Or, notre budget national, étant essentiellement fiscal, que pouvons-nous attendre de ce Peuple-là, sur les débats qui engagent sa survie et l’intérêt national ?

Il faut alors lui préférer un citoyen, qui connait a priori ses droits et devoirs, mais pas non plus un drôle de citoyen déconcertant. L’article 40 de la Constitution fait obligation à l’Etat d’assurer expressément aux populations l’enseignement de leurs droits et devoirs. Mais rien n’y fit, alors qu’on envisage une révision de la Constitution tous travaux cessants.

Par ailleurs, ce qui a perverti la démocratie, c’est le renversement de l’échelle des valeurs qui nous conduit à accéder à la dignité par les indignités. Pour corriger, un tant soit peu, l’impunité et la mauvaise gouvernance, le suffrage universel devra concerner les gens dignes de l’exercer. A force d’élargir ce droit sans devoir, nous aurons toujours les élections les plus chères, alors que l’approche de la communauté universitaire dans le choix du Recteur paraît  séduisante. Ce qui est en cause, ce n’est pas la Constitution du 11 Décembre 1990, mais plutôt le manque de  volonté politique des gouvernants à lutter contre la misère et la détresse des populations, pour les sortir de la précarité. L’on préfère les maintenir dans l’assistanat, pour en faire des bétails électoraux. C’est souvent par défiance aux cadres que l’organe politique nomme des commissions ministérielles ou interministérielles, les comités techniques, des « Monsieur ceci ou cela », à tort ou à raison ; les tables-rondes, les séminaires ou colloques pour donner l’impression d’un gouvernement très accaparé et assidu au travail, pour mieux classer les dossiers. C’est peut-être, par exemple, le cas de la Table-ronde du Secteur Public-Privé dont les résolutions attendent la mise en application depuis bientôt un (1)  an.

Eu égard au climat de suspicion et de non-dits qui caractérise ce projet, la révision de la Constitution du 11 Décembre 1990 apparait  inopportune, étant donné que les conditions de son rejet en 2005, vers la fin du mandat du Président Kérékou, n’ont pas véritablement changé aujourd’hui, vers la fin du mandat du Président Boni Yayi. Ce projet pourrait entrainer une menace à la cohabitation ethnique en équilibre instable dans notre pays ; ce qui n’est pas le cas au Sénégal fortement uni par le wolof, où aucun candidat à une élection ne dispose de l’ensemble d’une région (Nord ou Sud) à sa cause. Notre Nation n’a  pas accouché un Etat, mais plutôt un Etat en quête d’unité nationale pour créer la Nation.

Que nos dirigeants comprennent que « nul n’est jamais assez fort pour être toujours  fort ». Le Chef de l’Etat ou le Ministre d’aujourd’hui est le citoyen ordinaire de demain.q

Claude Cossi DJANKAKI
– Administrateur des Finances à la retraite
– Expert consultant en Finances Publiques et en Décentralisation
– Ancien DEP  et DAFA MISAT
– Ancien Chef de Cabinet MISAT et MFPTRA
– Ancien Secrétaire Général Administratif Adjoint de l’Assemblée Nationale chargé de la Coopération Interparlementaire, Président du Comité technique chargé de l’élaboration du budget de l’Assemblée Nationale.
– Président CED/Atlantique élection présidentielle 2001

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