Avec ses décisions relatives à la réglementation des dernières consultations électorales, la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication (HAAC) s’est engagée sur des chantiers quasi inexplorés par les précédentes mandatures. Au plus fort de la campagne présidentielle, le média affichage aura focalisé les attentions. Une fois les passions électorales passées, il me semble utile de porter un regard sur ce média au Bénin, notamment les conditions de sa gestion en période électorale. Il sera essentiellement question ici de l’affichage électoral, puisque l’affichage en tant que média de communication publicitaire en général, soulève d’autres enjeux qui pourraient être abordés dans un autre contexte. Si les compétences de la HAAC en la matière semblent évidentes, les dispositions légales actuelles ne semblent pas à la hauteur des ambitions de cette institution.
La décision de la HAAC portant réglementation de la campagne médiatique pour l’élection présidentielle de 2011 (Décision n°11-010/HAAC du 01 février 2011) en son article 58, d ispose que «sont interdits les affiches électorales, les panneaux publicitaires, les dessins ou gravures, peintures ou emblèmes qui sont de nature à inciter à la haine religieuse, tribale ou raciale, à mettre en péril la cohésion nationale, ternir l’image ou à dénigrer un candidat ou une liste de candidats, un parti politique ou une alliance de partis politiques.»
Au nom de cette disposition, la HAAC a exigé du candidat Adrien Houngbédji, le 21 février 2011, de retirer et faire cesser la pose de toutes affiches de nature à ternir l’image ou à dénigrer un candidat, notamment Boni Yayi, briguant sa propre succession. L’institution se référait alors à l’article 55 de sa loi organique. Elle donnait ainsi une suite favorable à une plainte formulée par le comité de campagne du candidat Boni Yayi qui s’estimait victime d’une campagne de dénigrement. Cette décision a été suivie d’une vague d’indignation, et même de protestation, justifiée selon certains qui y ont vu une décision partisane.
Parallèlement, se faisant justice et accompagnant ou anticipant l’injonction de la HAAC, un groupe de partisans du candidat victime ont entrepris de détruire les affiches incriminées. Face à ces agissements, une lettre du candidat Adrien Houngbédji en date du 20 février 2011 porte plainte en lacération de ses affiches de campagne dans la ville de Cotonou, principalement dans le périmètre compris entre l’Aéroport et Cadjèhoun. L’autorité de régulation juge la plainte recevable, condamne le vandalisme et rappelle qu’elle est «seule compétente à ordonner la saisie conservatoire des écrits ou imprimés, des supports sonores et audiovisuels, des placards ou affiches, des dessins ou gravures, des peintures ou emblèmes, le cas échéant, engage la procédure appropriée conformément à la loi».
Notons que dans les deux cas, la HAAC se fonde sur les plaintes formulées par les candidats pour rendre sa décision et n’évoque aucune considération tendant à en établir la pertinence.
Une évolution
Une analyse des décisions antérieures de la HAAC portant sur la réglementation de la période électorale, permet de constater que cette institution exerce cette prérogative pour la première fois. En effet, le règlement intérieur de l’institution indique, entre autres, comme mission de la Commission des médias du secteur privé «d’apprécier a posteriori et en cas de besoin le contenu des messages des affiches, panneaux publicitaires, publications spécialisées». Avant tout, en précisant que l’examen des affiches devrait se faire ‘’a posteriori’’, le règlement intérieur de la HAAC, rend compte de l’intention d’éviter toute censure et même tout arbitraire.
Les décisions prises par la HAAC au cours du dernier processus électoral constituent donc une innovation et une avancée significatives faites par la quatrième mandature. De ce fait, elle mérite un regard analytique. Jusqu’alors, la HAAC avait limité son action à assurer une régulation, du reste imparfaite, du traditionnel secteur de la presse écrite et audiovisuelle. Dans un article antérieur (HAAC : Comment rompre le cercle vicieux ?), je soulignais en effet que «après 15 années d’expérience de régulation, tout porte à croire que les enjeux de cette institution demeurent entiers. On en a attend davantage qu’elle en a donné». En conclusion, je souhaitais que l’autorité de régulation des médias et de la communication du Bénin sorte enfin des sentiers battus. Les nouveaux chantiers ouverts par la présente mandature portent à croire que l’institution commence à sortir da la routine qu’on lui connaissait dans un secteur de plus en plus diversifié et très dynamique.
L’affichage est le média permettant de créer et diffuser des messages davantage imagés ou même symboliques susceptibles d’accrocher l’attention, pouvant être immédiatement perçus et compris ou ayant un fort pouvoir évocateur. Exploitant différents supports : papiers, panneaux métalliques, bâches ou même murs, il s’oppose donc à des supports comme les banderoles davantage destinées à des messages écrits.
Faut-il le rappeler, l’affichage est un média particulier qui se distingue des autres médias comme la radio et la télévision. Fitoussi a le mérite de le qualifier comme ‘’le plus vieux média du monde’’. Certains y voient même un «média hors contrat», le média le plus libéral qui s’impose dans le paysage des sociétés modernes et viole même notre regard. Il se présente sous des aspects très variés, les uns formels comme dans une création publicitaire, les autres très informels et même spontanés comme les graffitis. Sa réglementation répond aussi à des conditions bien particulières.
Les dispositions législatives
L’affichage étant un média de masse, il est soumis au principe de la liberté d’expression, donc sa gestion relève du domaine de la loi. Dans le sillage de la loi française du 29 juillet 1881 sur la liberté de presse, la loi 60-10 du 30 juin 1960 sur la liberté de presse au Bénin en précise les conditions de façon très brève.
L’article 14 de cette loi dispose que «les professions de foi, les circulaires et affiches électorales ne pourront être placardées que sur les emplacements désignés par le Maire ou le Chef de la circonscription». Et l’article 15 de préciser que «ceux qui auront enlève, déchiré, recouvert ou altéré par un procédé quelconque de manière à les travestir ou à les rendre illisibles des affiches apposées par ordre de l’Administration dans les emplacements réservés, seront punis d’un emprisonnement de 1 à 6 mois et d’une amende de 15.000 à 60.000 Francs CFA».
En complément de ces articles, la seule disposition de la loi électorale qui se réfère aux affiches est celle relative au retrait de ces supports «concurremment par les démembrements de la Commission électorale nationale autonome et les autorités communales et locales» avant le début du scrutin (Article 51 de la Loi n° 2010-33 portant règles générales pour les élections en République du Bénin.)
C’est dire que les deux dimensions de l’affichage prises en compte en matière de réglementation selon la législation en vigueur au Bénin sont l’emplacement de la pose et les actes répréhensibles de vandalisme qui pourraient être perpétrés sur des affiches posées. Sur l’appréciation du contenu, les principes cardinaux qui fondent le rôle de la HAAC sont l’unité nationale, la discrimination religieuse, tribale ou raciale, auxquels elle ajoute la non atteinte à l’image des individus ou groupes politiques. Ces prérogatives s’appuient sur les dispositions de l’article 106 de la loi sur la libéralisation de l’espace audiovisuel principalement les sanctions contre la provocation aux crimes et délits (loi 97-010 du 20 août 1997). La loi ne prévoit donc rien en ce qui concerne le contenu intrinsèque des affiches. De telles dispositions devraient pouvoir fonder et même orienter l’appréciation des contenus que le règlement intérieur de l’institution stipule.
Les aléas dans la décision
La HAAC a sans doute la compétence d’apprécier le contenu des différents médias selon les prérogatives que lui donne la loi. Mais seul le juge a compétence à se prononcer sur la compatibilité de ce contenu avec les normes républicaines. Les décisions de saisie conservatoire dont l’autorité de régulation évoque l’exclusive prérogative me semblent aléatoires, si l’appréciation du contenu des affiches ne devrait être faite qu’au regard de données qualitatives, voire subjectives comme ce qui pourrait ternir l’image ou dénigrer un candidat. Les principes comme la-non incitation à la haine, à la violence et à la discrimination, même s’ils semblent assez objectifs sont encore soumis à l’appréciation du juge qui en décide normalement en toute souveraineté.
Or, face à ces principes, la notion d’image et ce qui y contribue ou la dénigre sont par nature aléatoires, subjectives e dans une certaine mesure, arbitraire. L’appréciation de l’atteinte à l’image sort du cadre de la régulation. Il est donc normal que les dispositions dans lesquelles la HAAC la consigne soient désignées par l’institution comme étant «réglementaires», donc relevant d’un certain interventionnisme unilatéral de l’Etat. Or, il est attendu de la HAAC un rôle de régulation qui évoque davantage un «double processus, une convergence entre, d’une part, les pouvoirs publics et, d’autre part, leurs propres destinataires, chaque partie apportant une pierre à l’édifice juridique applicable.»
Dans un système démocratique et dans un Etat de droit, le contenu qualitatif des messages publics me semble être soumis au principe de la liberté d’expression dans le cadre du débat démocratique, à moins d’être restreint par des dispositions légales. Toute décision, même institutionnelle devrait donc se fonder sur un corpus légal clairement défini. Dans le domaine des contenus publicitaires, ailleurs, si ce n’est pas la loi qui définit clairement les normes, ce sont des institutions professionnelles, l’industrie publicitaire, de concert avec des acteurs publics qui définissent un code normatif à appliquer. On pensera par exemple au Code canadien des normes de la publicité géré par une institution dénommée Les normes canadiennes de la publicité (NCP). Or, ce dispositif précise qu’il «n’est nullement prévu que le Code régisse ou restreigne la liberté d’expression des opinions publiques ou des idées véhiculées par la publicité électorale ou la «publicité politique» qui se trouvent exemptées de l’application de ce Code».
De toute évidence, il n’est pas possible de soutenir une ferme comparaison entre ces pratiques ancrées dans une longue tradition démocratique et les réalités béninoises. Cependant, le Bénin gagnerait à tirer leçon des bonnes pratiques éprouvées ailleurs en y adjoignant des données socio-anthropologiques et économiques de son génie national. Celui-ci ne devrait pas ramer à contre courant de ses prétentions de modèle démocratique sans cesse chantées mais qu’il reste à prouver au quotidien.
Les cas des affiches électorales
Les affiches électorales ne sont pas des supports publicitaires comme les autres. Tous les textes évoqués plus tôt le montrent. Elles visent à faire la promotion d’un candidat (ou d’une liste), de ses idées et de son programme. Elles ne se justifient donc que si elles remplissent effectivement cette mission. En conséquence, leur contenu n’est pas extensible. Dans un contexte électoral, l’idée est de garantir une égalité devant le suffrage en permettant à l’électeur de ne fonder son choix que sur la personne même du candidat et sur ses projets. En conséquence, l’une des questions essentielles à poser en face d’une affiche électorale devrait porter sur la présence ou non du candidat et de son projet. Or, l’affichage n’est pas d’abord un média du texte, du discours et ne peut être efficace que s’il est intégré avec d’autres médias.
Le débat est mené ailleurs. En 2007, lors des élections législatives au Sénégal, le Conseil National de Régulation de l’Audiovisuel (CNRA) saisi pour se prononcer sur les affiches avait déclaré son incompétence à le faire, soulignant que cela n’était pas de son ressort. Dans un autre contexte, une proposition de loi faite par un député (N° 3480 réglementant le contenu des affiches électorales) a été enregistrée à l’Assemblée nationale française le 1er juin 2011. Elle propose de n’autoriser sur les affiches électorales, que la mention du nom et la photographie du candidat et de son suppléant (ou des membres de la liste), et de personne d’autre. L’intention de cette proposition est d’éviter les amalgames que crée le contenu des affiches sur lesquelles figurent des personnes autres que les candidats. Le Code électoral français, en matière de contenu des affiches, n’évoque que les couleurs et l’usage des emblèmes que la loi prohibe dans certaines conditions. Il précise de même les différents formats que devraient avoir ces supports pour être officiels. Tous les autres aspects de la question sont dès lors du ressort de la justice.
Ces considérations liminaires me poussent à conclure que l’angle sous lequel la HAAC pose la problématique de la réglementation des affiches électorales est sous tendue par des problèmes plus profonds auxquels il faudra trouver des réponses appropriées.
Les problèmes à résoudre
En général, l’inexistence d’un code de la publicité et de la communication en général, constitue une importante faiblesse du secteur. Le premier problème est qu’aucun groupe politique ne respecte les dispositions légales sur l’affichage électoral, notamment en ce qui concerne les emplacements où il faut poser les affiches. Or, il s’agit d’une disposition légale. Ainsi, l’affichage en période électorale reste soumis à une très grande anarchie. Les affiches sont posées n’importe où par des tiers, même sur des biens privés, des domiciles, etc. de personnes n’appartenant pas au même bord politique. Il s’ensuit parfois des heurts quand ces personnes entreprennent d’enlever des affiches inopportunément posées sur leurs biens.
De nombreuses causes sont à l’origine de cette situation. Il s’agit, entre autres, du faible engagement ou de l’ignorance par les acteurs politiques des dispositions réglementaires et légales en la matière. De même, les élus locaux manifestent une assez faible diligence ou parfois, ignorent leurs responsabilités en la matière. L’incivisme des militants et la mauvaise organisation des stratégies de campagne et de mobilisation populaire par les formations politiques sont d’autres facteurs à l’origine du désordre observé dans la pose des affiches de campagne.
Si la HAAC s’engage sur la voie de la réglementation de l’affichage, il y a donc un travail en amont à faire, sans doute sur la durée, afin d’apporter les corrections nécessaires à ces insuffisances. Mais est-il possible d’amener les acteurs politiques à se conformer aux prescriptions de la loi ou est-il même réaliste d’y penser? Mon avis est que c’est à la fois possible et réaliste. Pour cela, il s’impose que leurs responsabilités soient précisées aux uns et aux autres. En amont, les autorités locales devraient déterminer les espaces et informer les acteurs politiques à ce sujet. La Code électoral, ou toutes autres dispositions légales devraient ensuite préciser aux formations politiques les contraintes qui s’imposent à elles et les sanctions qu’elles encourent au cas où les affiches de leurs candidats seraient placardées dans des espaces non appropriés. La HAAC pourrait dès lors veiller au respect de ces dispositions avec l’appui des instances judiciaires censées appliquer les sanctions au besoin.
Le deuxième problème lié aux sanctions reste conditionné par le premier point ci-dessus. Le vandalisme sur les affiches n’est punissable que si ces dernières sont apposées sur autorisation et aux endroits indiqués par l’administration. Il en ressort que les affiches sauvagement posées ne sont pas couvertes par la loi et que toute décision de la HAAC à ce sujet devrait être soumise à une information adéquate reçue auprès des administrations locales sur la régularité des affiches posées. De plus, les sanctions à infliger aux déviants sont-elles suffisamment dissuasives ? C’est dire que le code électoral devrait davantage définir les sanctions à infliger aux auteurs de vandalisme, en attendant qu’une réforme plus globale de la législation sur les médias et de la communication renforce les dispositions des lois 60-12 et 97-010 présentées plus tôt.
Créer un cadre normatif
Le troisième problème est lié à l’absence de toute indication normative sur le contenu des affiches en dehors des facteurs comme l’incitation à la haine et la menace de l’unité nationale. Dans ces conditions, un champ trop large est laissé à l’imagination des créatifs. Ils ne sont limités que par leur sens du professionnalisme et la culture démocratique, et surtout la culture médiatique et communicationnelle des groupes politiques annonceurs.
En effet, la culture démocratique et surtout la bonne compréhension des stratégies en matière de communication politique en période électorale favorisent normalement un usage plus judicieux du média affichage. Une telle culture ne semble pas encore établie au Bénin. Sans restreindre la liberté d’expression, il serait donc utile que la loi indique les éléments constitutifs d’une affiche électorale. Il faudra exiger que les candidats conçoivent des affiches qui présentent réellement leur programme. Ailleurs, certaines idées radicales vont dans le sens de la conception d’une seule affiche officielle afin de garder la solennité de l’affichage qui contribue à promouvoir la période électorale. Cette affiche standard serait alors conçue par les services de l’État. Chaque candidat aurait alors un espace pour y mettre un texte et une image le représentant.
Il s’agit là d’une proposition, à la limite extrémiste qui pourrait être combattue au nom de la liberté d’expression et même de la faculté d’autodétermination des formations politiques. Mais elle pourrait avoir un degré de pertinence si l’on tient compte de trois facteurs. Il s’agit, d’une part, de régler le problème de l’anarchie des contenus tendant à perturber l’ordre public et la cohésion nationale. Il s’agit, d’autre part, de susciter une meilleure gouvernance financière de partis politiques que l’argent du contribuable sert (ou servira) à financer. Il s’agit enfin de créer les conditions favorables à une limitation des dépenses de campagne.
Un quatrième problème qui découle du précédent est celui de la présence sur les affiches électorales de personnes autres que les candidats sollicitant le suffrage des électeurs. Si la finalité des affiches est de promouvoir des candidats et leurs idées, il est difficile de justifier que les affiches électorales ne portent parfois que de façon accessoire l’effigie des candidats. Si la présence des candidats au milieu de partisans de différentes couches socioprofessionnelles peut avoir un effet positif sur l’électeur, et peut donc être défendue, il n’en est pas de même de la présence d’autres «leaders» sur les affiches. Ces leaders n’étant pas directement engagés dans la jouxte électorale, leur présence sur les supports de propagande fausse les bases du jeu électoral. L’électeur est amené à accorder son suffrage à un tiers sous le couvert d’un autre. S’y trouvent les germes de confusion, ou même de viol des consciences si ce n’est tout simplement une escroquerie électorale. La loi électorale devrait donc définir les conditions de validité des affiches afin qu’elles ne soient plus le nid de ce genre de fraudes, qui a des similitudes avec la publicité mensongère.
Un cinquième problème est relatif à l’impact réel des affiches sur le comportement des électeurs béninois. En réalité, la prolifération des affiches politiques en période électorale est liée à la conviction, ou tout au moins, à l’idée que ces supports concourent à influer sur l’opinion des électeurs et déterminent donc leurs choix. Il s’agit là d’un a priori qui justifie l’habitude des formations politiques à consacrer beaucoup de ressources financières à leur campagne d’affichage. Pour avoir une quelconque pertinence, ce a priori mérite des études empiriques que nos formations politiques n’ont pas l’habitude de faire pour fonder les différentes rubriques de leur budget de campagne. Or, une bonne connaissance et compréhension de l’usage et de l’impact des différents médias sur les électeurs béninois devraient permettre aux partis d’éviter les charges excessives et parfois inutiles qu’elles engagent par snobisme sur des médias qui ne leur rapportent rien.
Cette liste non exhaustive de problèmes indique l’immensité du chantier ouvert par la HAAC. Y a-t-il la volonté et le courage de poursuivre et d’aller au bout? Les enjeux sont manifestes. Il ne reste qu’à relever le défi.
Par Dr Maurille Sètondji QUENUM
Consultant en Communication
Laisser un commentaire