Le gouvernement du Bénin a initié depuis mai 2005, un vaste programme de développement à la base financé par la Banque mondiale sous la tutelle du ministère de la micro-finance. Ce programme est exécuté par le Projet National d’Appui au Développement Conduit par les Communautés (PNDCC) qui prône l’approche DCC (Développement Conduit par les Communautés). Cette approche, n’eut été quelques obstacles, aurait permis d’atteindre un taux d’exécution de 100 %. Il urge de tenir compte de ces obstacles pour les projets futurs.
Malgré un taux d’achèvement de 98 % des infrastructures prévues par le Projet National d’Appui au Développement Conduit par les Communautés (PNDCC), le projet ne s’est pas déroulé sans heurt. Ces obstacles, sans bloquer le processus mis en place par le PNDCC, ont constitués des freins à la bonne marche de l’approche DCC (Développement Conduit par les Communautés) que prône le PNDCC. Si les difficultés liées au montage institutionnel du projet ont été très tôt surmontées, certaines autres difficultés ont été constatées tout au long de la mise en œuvre du projet. Les plus importants obstacles se résument en des points clés.
Grandes résistances
Les grandes résistances dans la mise en œuvre du PNDCC se situent à deux niveaux : au niveau des ministères et leurs services déconcentrés et au niveau des communes.
En effet, avant le PNDCC, tous les projets sont centralisés au niveau des ministères qui définissent les grandes orientations et les plans d’exécution en collaboration avec leurs services déconcentrés. Mais l’arrivée du PNDCC introduit une nouvelle donne qui priorise le transfert des compétences à la base avec la réalisation des sous-projets communautaires par les communautés elles-mêmes et que les mairies gèrent les sous-projets communaux. C’est ce qui n’a pas été du goût de certains agents des ministères et des services déconcentrés qui se sont vus dépourvus des anciennes tâches. Il en est de même au niveau des mairies où certains ont du mal à déléguer les réalisations des infrastructures aux communautés. La gestion des fonds reçus par les mairies devrait se faire en délégation de maîtrise d’ouvrage délégué mais ceci n’est pas toujours compris de tous les acteurs. Il y a eu des directions départementales qui ont exigé de l’argent avant d’assister les communes dans la mise en œuvre des activités du PNDCC car elles estiment que cela ne fait pas partie de leurs cahiers de charge. Il faut aussi noter que l’un des objectifs du PNDCC est de promouvoir l’utilisation de l’approche Développement Conduit par les Communautés (DCC) par les ministères sectoriels, les mairies, les collectivités locales et les services déconcentrés de l’Etat. Mais le constat est que les ministères qui ont plus bénéficié des réalisations du PNDCC ne se sont même pas approprié l’approche DCC.
Limitation de l’enveloppe
Le PNDCC octroie à chaque communauté une enveloppe financière de 15 millions de FCFA pour la réalisation d’un sous-projet communautaire et une enveloppe de 80 millions à chaque commune pour la réalisation des sous-projets communaux. Pendant la mise en œuvre du PNDCC, il a été enregistré des plaintes sur le montant de l’enveloppe financière pour les sous-projets communautaires alors que des indiscrétions font état de ce que le coût des infrastructures, en réalité, est inférieur à 15 millions. Plusieurs communautés ont pu réaliser leur sous-projet prévu et une autre infrastructure en plus dans l’intérêt de la communauté et tout ceci dans l’enveloppe de 15 millions. De plus, si tant est que les plaintes sont objectives, on n’aurait pas atteint 98 % de taux d’achèvement des sous-projets communautaires. Au niveau des projets communaux, il a été noté un laxisme total. Les sous-projets communaux ont le taux d’exécution le plus bas, 60 %. La commune de Nikki, par exemple, n’a pas sollicité la subvention de 80 millions qui lui est destinée depuis 2005 jusqu’à 2012 et donc n’a bénéficié d’aucune subvention pour les projets communaux.
La plainte pourrait se justifier lorsqu’on se réfère à l’enveloppe dégagée par l’Etat pour la réalisation des mêmes sous-projets communautaires. Cette enveloppe serait de 30 millions au lieu de 15 millions accordé par le PNDCC. Seule, une observation technique des infrastructures réalisées avec les fonds du PNDCC et les fonds de l’Etat sur le terrain permettra de comprendre où est le pot-au-rose.
La confusion entre transfert de compétences et délégation de maitrise d’ouvrage
On parle de transfert de compétences des ministères aux communes et cela implique que la maîtrise d’ouvrage et le maître d’œuvre reviennent désormais aux communes et le ministère qui a transféré la compétence est hors de ce qui se passe. Mais au niveau des communes, il s’agit de la délégation de la maîtrise d’ouvrage aux communautés mais les infrastructures réalisées par les communautés restent une propriété de la commune. Au début du PNDCC, des difficultés ont été enregistrées car certaines mairies ne sont pas d’accord que la réalisation des infrastructures se fasse par les communautés, mais au fil des années, tout est rentré dans l’ordre.
D’un autre côté, on dirait que les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) ne maitrisent pas totalement les lois de la décentralisation. Ils n’admettent pas que les communautés se constituent en association pour bénéficier des marchés de réalisation des infrastructures communautaires et que les maires délèguent leur compétence aux communautés.
Multiplicité des acteurs dans la chaîne
La conception même du PNDCC exige qu’il y ait plusieurs acteurs dans la chaîne. C’est un projet transversal. Tous les besoins sont des spécificités d’entités différentes. Donc, la collaboration est obligatoire. Mais c’est dans cette collaboration que naissent les difficultés. Le manque de ressources financières pour la communication entre les différents acteurs complique la tâche et rend difficile quelques fois, la mise en œuvre du PNDCC.
Cette multiplicité des acteurs au niveau des ministères crée un grand problème. Dans la chaîne, il y a des acteurs qui ne croient pas en la chose tandis qu’il en existe qui gardent toutes les informations pour eux seuls. Cela pose de problème lorsque ceux-ci ne se retrouvent plus au poste qui leur permettait d’être le correspondant du PNDCC dans leur service. Or, il n’existe pas un système de restitution et de compte rendu pour permettre aux autres acteurs du ministère d’être au courant de tout ce qui se fait par le PNDCC.
L’imprécision sur certains aspects des plans types
Il a été relevé des difficultés liées aux plans types définis au niveau des ministères pour la réalisation de certaines infrastructures. En effet, il existe des plans types définis par les ministères pour certains travaux mais il se fait que ces plans types ne comportent pas assez de détails. Ceci amène les entrepreneurs à exécuter certains plans types selon leur niveau de compréhension de ce qui est écrit.
L’inconscience professionnelle de certains contrôleurs de chantier
On dirait que certains contrôleurs de chantier du PNDCC ne maitrisent pas les clauses du contrat qui les lient avec le projet. Ils ont pour rôle de vérifier si l’évolution du chantier respecte le contrat. Il y a eu des défaillances dans le contrôle des chantiers où certains contrôleurs ne suivent pas les chantiers comme il le faut. Ils ne sont pas toujours sur les chantiers au moment où il le fallait, ce qui permet aux entrepreneurs de tricher facilement pour se faire des bénéfices. Il y a eu des contrôleurs qui ont abandonné les chantiers du fait que certains chantiers ont durée plus que le délai prévu. Un suivi rapproché à tous les niveaux devrait être le rôle des contrôleurs mais il y a des failles.
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