Le texte ci dessous a été publié pour la première fois en août 2016. Nous le publions à nouveau au moment où la polémique enfle sur le projet de révision constitutionnelleAffirmer que la décentralisation n’a pas été le cheval de bataille de la classe politique de notre pays depuis 1990 est une lapalissade. La preuve, la décentralisation et le principe de la subsidiarité qui le sous-tend ne figurent pas dans notre Constitution. Mais après 26 années passées à les ignorer, au nombre desquelles 17 années de simulacre d’application des lois sur la décentralisation, le temps n’est-il pas venu d’ancrer ce principe dans notre Constitution?
Ce constat de non intérêt de la part de la classe politique, je l’ai aussi observé lors des troisièmes entretiens politiques organisés le 21 Juillet dernier par l’Association Béninoise de Droit Constitutionnel (ABDC) sur le thème « Réformes politiques et institutionnelles au Bénin : Place au débat ».Malgré un auditoire très varié et très relevé, constitué d’acteurs politiques de tout premier plan, seuls quelques participants, surtout des jeunes et certains acteurs de la société civile ont soutenu cette nécessité. Faut-il s’en étonner? Non ! Mais il faut s’en inquiéter sérieusement et voici pourquoi.
La présente tribune reprend l’essentiel de ma communication lors desdits entretiens sur le thème : «Quel type de gouvernance et de leadership pour réaliser le Bénin de nos rêves d’ici 2021?».
Le Bénin de nos rêves d’ici 2021 ?
«Le Bénin de nos rêves d’ici 2021»n’est pas facile à circonscrire tant il est vrai que dans une communauté nationale, les rêves de certains sont parfois les cauchemars de certains autres. Je n’en veux pour preuve que certaines divergences de point de vue et de perspective apparemment irréconciliables qui ont émergées lors des travaux de la Commission nationale technique chargée des réformes politiques et institutionnelles, en tout cas à en croire son rapport.
En 1990, le choix sociétal opéré à la Conférence nationale se décline comme un triptyque : un État de droit, à multipartisme intégral, et à économie de marché.
Une décennie plus tard, à l’orée de ce 21ème siècle et au terme des études nationales de perspectives à long terme, la Vision Bénin Alafia 2025 nous a été proposée comme suit :
Le Bénin este 2025 « un pays-phare, un pays bien gouverné, uni et de paix, à économie prospère et compétitive, de rayonnement culturel et de bien-être”.
Quel est le diagnostic posé par le Président Patrice Talon et quels remèdes propose-t-il ?
Pendant la campagne pour l’élection présidentielle, le candidat Patrice Talon a partagé son diagnostic à savoir que « Notre pays va mal sur tous les plans » et sa certitude que « nous sommes capables de renverser cette tendance et de vaincre la fatalité ».
Il a fait campagne et a été élu sur la base d’un ambitieux projet de société basé sur un vaste programme de réformes : »Le Nouveau Départ». Il s’est engagé à faire de son unique mandat présidentiel « un mandat de rupture, de transition, de relance économique et de réformes notamment politiques afin d’impulser une nouvelle dynamique dans le pays » avec l’ambition « d’asseoir par l’État de droit les fondations du développement humain, social et économique ».
Le Bénin de 2016 n’est pas celui de 1990
La gouvernance du Bénin doit faire face à trois nouvelles donnes, trois défis systémiques majeurs qui ont émergés depuis le consensus de 1990 :
- Des dynamiques démographiques exceptionnelles
Le Bénin a connu entre 2002 et 2012 un accroissement annuel de sa population estimé à 3,5%, l’une des plus fortes au monde (le taux d’accroissement intercensitaire qui est passé de 3,25% à 3,50%).
La population nationale a par conséquent plus que doublé depuis 1990, et la population urbaine a presque triplé. En 2020, la moitié des béninois vivra dans les villes, mais pour quelle urbanité et quel en sera l’impact sur le développement équilibré du territoire ?
La jeunesse de cette population (57% a moins de 20 ans) est une véritable bombe sociale à retardement ; mais qui peut être transformée en un dividende démographique, en une source d’innovation et de dynamisme économique et social.
Pour satisfaire par une croissance économique forte, soutenue et inclusive l’explosion de la demande en création d’emplois et en services publics de base (éducation, santé, énergie, cadre de vie) qui en découle, il faudra une gouvernance autre que celle que le Bénin a connue depuis qu’il accédé à l’indépendance en 1960.
- Le 2ème défi systémique est lié à la précarité climatique, aux aléas et chocs climatiques plus récurrents et intenses qui affectent surtout notre agriculture essentiellement pluviale et nos infrastructures urbaines. Or l’agriculture emploie 70% de la population active et représente36% de notre PIB.
Pour y faire face il faudra une gouvernance dynamique qui permette d’adapter et de rendre résilients aux chocs climatiques nos populations, leurs écosystèmes et sources de revenu, ainsi que nos infrastructures et notre économie toute entière.
- Les menaces protéiformes et parfois asymétriques sur l’économie, l’unité et la sécurité nationales, et l’impératif de s’adapter de façon dynamique à notre environnement géostratégique constituent à mes yeux le 3ème défi systémique.
Il ne sera pas possible de faire face à ces défis sans réformer profondément notre gouvernance publique.
Le consensus forgé à la Conférence nationale est-il encore idoine pour contrer de tels défis ?
Ce consensus quoiqu’encore opérationnel, a été mis à rude épreuve, profondément dévoyé, et au premier chef par les acteurs politiques.
La démocratie béninoise a été fragilisée par les dérives de son système partisan, le dysfonctionnement de ses institutions, une gouvernance qui est devenue un frein à l’épanouissement des enfants du Bénin et à la libération et la convergence de leurs énergies. Elle est devenue par son fonctionnement source de corruption, d’impunité, d’irresponsabilité ; elle véhicule des contre-valeurs citoyennes.
Par ailleurs, la démocratie à la base est restée balbutiante, sans impact sur les défis quotidiens des populations et sur leurs potentialités. Son échec est en grande partie la cause du désamour des béninois pour leurs dirigeants politiques ; même si cette conclusion figure rarement dans leurs analyses.
Les dividendes escomptés de la démocratie béninoise n’ont pas été au rendez-vous. Pire, le leadership au sommet de l’État au cours de la décennie écoulée a été celui de toutes les compromissions et mises en danger de la démocratie.
Quelle est la Gouvernance publique qu’exige le consensus sociétal de la Conférence nationale ?
La gouvernance publique d’un État de droit à multipartisme intégral et à économie de marché devrait être :
‘’Un système de relations de pouvoir entre les autorités publiques, la société civile et le secteur privé dans le but de transformer positivement les aptitudes des communautés politiques à se diriger légitimement et à agir efficacement’’.
La démocratie, en tant que mode de dévolution de pouvoirs aux autorités publiques n’est donc pas une fin en-soi ; et la réduire à la tenue régulière d’élections ne peut que lui être préjudiciable. Par conséquent, il ne faut pas perdre de vue sa raison d’être dans le cadre d‘un État de droit :établir et perpétuer de façon dynamique un système de relations de pouvoir qui permet de « transformer positivement les aptitudes » des populations à se diriger et à agir efficacement à travers les communautés politiques qui les représentent.
En cela et de toute évidence, la démocratie béninoise a été défaillante, et c’est pour cela qu’elle est en crise; même si le consensus sociétal qui lui sert de fondation est solide, sa superstructure et la marge de manœuvre offerte par celle-ci sont à réexaminer. Comment?
Il nous faut transformer notre démocratie à travers sa gouvernance publique.
Quel peut donc être l’ADN d’une telle transformation ?
La transformation de la gouvernance de notre Pays, selon les initiateurs du Pacte Alafia,« doit être ancrée dans l’assainissement de l’environnement politique et la réalisation des réformes institutionnelles nécessaires à la garantie d’une gestion des biens et services publics fondée sur l’exercice réel et contrôlé » des 7 principes ci-après qui doivent constituer l’ADN de cette transformation:
- La garantie de l’indépendance des institutions de contre-pouvoir et des organisations/mécanismes d’audit et de contrôle de gestion ;
- La responsabilité, la transparence, l’obligation de résultats et la reddition de compte dans la gestion publique ;
- La subsidiarité et son corollaire, la décentralisation, pour impulser la gouvernance locale et les économies des collectivités territoriales;
- La prévisibilité de l’action publique et l’anticipation dans la prise de décision ;
- La stabilité dans l’application des normes et le suivi des réformes ;
- L’accessibilité aux citoyens de l’information liée à l’action publique ;
- La participation et l’inclusion afin d’instaurer la confiance au profit de la promotion de l’innovation et du travail collaboratif, du secteur privé et des Partenariats Public-Privé-Populations (4P).
Je voudrais m’appesantir sur un principe qui est non seulement absent des propositions et recommandations de la Commission Djogbénou mais aussi des réactions des acteurs politiques : le principe de subsidiarité et son corolaire qu’est la décentralisation. Ce principe, dont notre classe politique semble ne pas vouloir, me paraît essentiel pour le développement harmonieux de notre pays et le renforcement de son unité.
Transformer notre démocratie par la base. Les réformes politiques et institutionnelles doivent aussi avoir pour but de donner une impulsion réelle à la gouvernance locale.
Notre démocratie, notre économie, notre développement sont malades d’un jacobinisme insidieux mais têtu, d’un esprit centralisateur à outrance qui, quoique contre-productif pour le développement, continue de sous-tendre le fonctionnement de l’État béninois et cela, malgré la série de lois sur la décentralisation. Comme preuve, prenez par exemple le consensus mou mais réel de la classe politique pour freiner l’application effective desdites lois.
Le mot décentralisation ne figure même pas dans notre Constitution, bien qu’elle dispose en son article 153 que « l’État veille au développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales sur la base de la solidarité nationale, des potentialités régionales et de l’équilibre inter-régional ».
Il a fallu 19 années pour mettre en conformité la carte de l’administration territoriale avec les lois y relatives. Cette décision diligente du gouvernement du Nouveau Départ est à saluer. Mais il faudra aller plus loin que la déconcentration en la mettant au service d’une décentralisation effective et performante ; en transformant la gouvernance locale en une véritable interface démocratique capable de « transformer positivement les aptitudes des populations à se diriger légitimement et à agir efficacement ».
La faible mobilisation des ressources au niveau local est une illustration édifiante de l’état des lieux peu reluisant du processus de décentralisation, et de l’atonie de la gouvernance et des économies locales.
Le transfert de ressources financières de l’État aux communes, quoiqu’ayant plus que doublé entre 2012 et 2015 ne représente que 5,53% des recettes de l’État en 2015. Autant dire une misère compte tenu de l’étendue de la mission et des attributions de ces communes. Par ailleurs leurs investissements sur ressources propres sont à peine équivalent à 1,2 pour mille des recettes de l’État. 1,2 pour mille! C’est dire l’insignifiance des économies locales des collectivités territoriales.
Prenons à titre de comparaison le cas du Rwanda où l’effectivité et l’efficacité de la décentralisation, la prévisibilité des transferts et le contrôle de l’exécution des budgets de l’administration décentralisée, ont joué un grand rôle dans les résultats exceptionnels de ce pays en matière de développement humain, et qui en ont fait le pays qui a réalisé le plus de progrès au monde sur le quart de siècle écoulé en ce qui concerne l’Indice de Développement Humain (IDH). Dans ce pays, en sus des transferts non ciblés destinés au fonctionnement des districts (communes) qui s’élèvent à 5% des recettes de l’Etat, la contribution du budget national aux investissements des collectivités territoriales est de 10% de cette même assiette ; soit une dotation globale annuelle de 15%. La décentralisation est au cœur de l’amélioration des services de base, de l’activation des économies locales et, d’une manière générale de l’effectivité d’un développement inclusif à la base.
Donner une réelle impulsion à la démocratie et à la gouvernance locales est essentielle si nous voulons effectivement apporter une réponse efficace à la crise de confiance du citoyen dans l’État (et dans les partis politiques). Ne dit-t-on pas que « Tout ce que vous faites pour moi mais sans moi est contre moi » ?
Notre démocratie n’est pas donc seulement malade de l’hypertrophie du pouvoir exécutif mais aussi de l’esprit outrancièrement centralisateur qui anime sa gouvernance.
Les réformes politiques et institutionnelles devraient donc aussi concourir à ‘’dé-jacobinisme’ l’État béninois. Cela participe de la rationalisation de l’État et de son administration à travers sa territorialisation effective. Cela participe du mieux d’État qui permettra de faire face avec efficacité à la croissance exponentielle des besoins en services publics de base et de renforcer la capacité des économies locales à créer des emplois. Une décentralisation effective et performante est une condition nécessaire pour faire face avec efficacité aux défis systémiques qui sont plus que jamais prégnants, c’est un facteur d’inclusion, d’adaptation et de résilience, de renforcement de l’unité nationale.
Transférer les ressources aux communes, ce n’est pas nécessairement décentraliser la corruption comme je l’entends dire ici et là ; bien au contraire. Une décentralisation effective de la mise en œuvre du projet PPEA2 par exemple aurait rendu plus difficile dans son ampleur le scandale de triste mémoire qui a souillé la classe politique et l’image de notre pays ; tâche qu’il faudra tôt ou tard laver.
Inscrire la subsidiarité et la décentralisation dans notre Constitution
Il me semble donc nécessaire d’inscrire au rang des principes constitutionnels le principe de subsidiarité dans la gouvernance publique, pour entre autre prévenir les sanctions politiques et économiques infligées de fait aux collectivités territoriales dites de l’opposition (c’est-à-dire dont le Conseil communal est majoritairement de l’opposition politique au gouvernement).
Je propose que les réformes conduisent aussi à faire obligation à l’Exécutif de procéder par budgets programmes triennaux, dont les investissements sont déclinés et consolidés au niveau de chaque collectivité territoriale. Le budget, la planification opérationnelle, la mobilisation des moyens de mise en œuvre et l’exécution des projets d’envergure locale, autrement dit relevant des mandats et missions des communes, devront par conséquent leur être effectivement transférés. Le contrôle et l’évaluation se feront à travers des contrats de performance à passer en début de chaque exercice budgétaire avec les conseils communaux. C’est ainsi qu’une part substantielle des budgets de certains ministères (santé et éducation par exemple) pourrait être exécutée à travers les budgets décentralisés. Au Rwanda cette part est en moyenne de 35% pour le budget du ministère de la santé et de 47% pour celui de l’éducation.
La loi organique sur la gestion de l’administration par le pouvoir exécutif devrait aussi permettre d’encadrer les relations entre l’administration nationale et les administrations locales, et de systématiser par ce mécanisme le transfert des compétences et des ressources qui ne doivent pas être laissés au bon vouloir des ministres.
Je pense pour ma part que le nombre de ministères peut être limité à un maximum de 17 et leurs missions principales, à l’exception des ministères en charge des missions régaliennes de l’État(défense et sécurité nationale, justice et diplomatie) circonscrites :
- à la conception des politiques et stratégies nationales et l’exécution des programmes et projets d’envergure nationale ;
- aux renforcements de capacités des structures décentralisées et collectivités territoriales ;
- à l’assistance pour la planification à priori et au contrôle de l’exécution à postériori par les collectivités territoriales de leurs programmes et projets respectifs.
Je pense qu’à travers la rationalisation de l’administration publique, il sera possible de transférer aux communes dès cette année et en fonction de leurs potentialités respectives, les ressources humaines dont elles ont besoin pour assumer leurs responsabilités dans le cadre d’un tel système.
Il est par ailleurs vital pour l’économie et la sécurité nationales que soient territorialisées la mise en œuvre des objectifs pour le développement durable, y compris la réponse au défi climatique à travers des investissements pour :
– l’adaptation et la résilience des populations et de leurs écosystèmes aux aléas et autres chocs climatiques,
– l’atténuation des vulnérabilités,
– l’anticipation et la gestion des risques.
Transformer notre administration publique en une administration de développement
Il faut que les principes de responsabilité, de transparence, d’obligation de résultats et de reddition de compte deviennent l’ADN de la gestion de notre administration. Il s’agit d’un ensemble de principes qui forment un tout, cohérent, à placer au cœur de notre volonté d’avoir une administration performante, porteuse de développement et réfractaire à la corruption.
Nous avons pris beaucoup de retard en matière d’innovation pour une gouvernance efficace et performante d’une administration qui résolve les problèmes au lieu d’en créer ou d’en voir partout.À titre d’exemple, le Rwanda est passé au visa électronique depuis plus de 10 ans alors que la gouvernance électronique n’est pas encore balbutiante dans notre pays.
L’administration publique étant le bras armé du pouvoir exécutif pour accomplir son mandat, les réformes politiques et institutionnelles devraient aussi avoir pour finalité :
- d’assurer à tous les niveaux son intégrité, la transparence et l’efficacité de son management, la réduction permanente de la vulnérabilité ou de la permissivité à la corruption de ses procédures ;
- d’instaurer la culture de la ponctualité et de l’exécution à bonne date de tout acte public et généraliser les contrats d’objectifs et de résultats ;
- de systématiser la reddition de compte, les contrôles de gestion et les audits indépendants, en publier les résultats et initier les diligences qu’induisent leurs conclusions et recommandations;
- de garantir l’accès des organisations de la société civile (OSC) exerçant le contrôle de l’action publique aux résultats des audits des politiques, programmes et projets publics ;
- de renforcer et respecter les cadres et mécanismes de dotation des hauts emplois techniques de la fonction publique ;
- d’assurer un dialogue social effectif, fécond et responsable.
L’accès à l’information, un droit du citoyen
Il participe de l’atténuation de la méfiance et la suspicion des citoyens vis-à-vis des acteurs politiques et des gestionnaires publics.
Il faudra garantir à tout citoyen le droit de solliciter et de recevoir cette information publique dans des délais déterminés par la loi, ce que ne garantit pas le code de l’information en vigueur. Une loi spécifique sur le droit d’accès à l’information s’impose, pour donner au citoyen les moyens d’accéder librement et rapidement à l’information publique pour participer de façon éclairée aux débats publics et au contrôle de l’action publique.
Il sera également important de respecter les dispositions de la Constitution autorisant la désobéissance à des instructions illégales en protégeant les dénonciateurs des actes de corruption ou d’incitation à la corruption dont se rendent coupables les autorités, et en protégeant par la loi le devoir de conscience.
L’exemplarité du leadership au sommet de l’État est cruciale pour réussir une transformation républicaine, mais l’engagement citoyen l’est aussi car, en démocratie, élire un Président de la République ce n’est pas lui donner un blanc-seing.
Un leadership qui transforme la gouvernance publique
Le Président Patrice Talon dans son discours d’investiture s’est engagé comme suit:
« Je ferai de mon mandat unique, une exigence morale en exerçant le pouvoir d’État avec dignité et simplicité. Je m’acquitterai de mes devoirs de Président de la République avec humilité, abnégation et sacrifice pour le bien-être de tous. De la nation, je garderai toujours présent à l’esprit la conviction qu’elle est une et indivisible ».
Ce discours nouveau est annonciateur d’un leadership à l’opposé du leadership «Yinwê » de la décennie écoulée.Il nous reste à espérer mais aussi à veiller à ce que les fruits portent les promesses des fleurs.
Le leadership politique, c’est en effet l’essence même du leadership pour toute communauté. Montrer la voie, guider, influencer, inspirer les communautés politiques dans leur volonté de « se diriger légitimement et d’agir efficacement ».
Il s’agit d’un leadership qui se veut avant tout serviteur ,qui dirige par l’exemple en incarnant l’ADN de la transformation de la gouvernance publique de notre pays ; qui instaure la confiance et la crédibilité de la parole publique, qui est exemplaire en ce qui concerne le respect des engagements pris ; qui encourage l’innovation et l’entrepreneuriat.
Il ne s’agit donc pas seulement du leadership du Président de la République mais de celui de l’ensemble de la classe politique.
Le nouveau leadership aura également pour mission de :
- Placer au cœur du processus des réformes, l’Éducation et la Formation des jeunes, des femmes et des cadres politiques aux valeurs du leadership par l’exemple et aux règles du management par les objectifs et les résultats ;
- Susciter l’attachement des jeunes aux valeurs démocratiques, de l’éthique républicaine et de l’accomplissement de soi à travers le service à la communauté et à son pays, ainsi qu’aux principes de transparence, de responsabilité, de reddition de compte dans la gestion publique.
La réforme de notre système partisan devra aussi contribuer à l’avènement d’un tel leadership.
Elle devrait conduire à :
- Améliorer le fonctionnement démocratique à l’intérieur des partis politiques en mettant en œuvre des mécanismes de régulation et de recours permettant d’équilibrer les pouvoirs du président et des autres organes du parti ;
- Mettre les règles (notamment les critères et conditions) de financement des partis politiques à profit pour régler les problèmes non seulement liés à la consistance du financement, mais aussi à son contrôle public, à une meilleure participation des femmes et des jeunes aux activités des partis politiques y compris à leur bon positionnement sur les listes ;
- Inoculer l’ADN de la transformation aux acteurs politiques au niveau de la gouvernance locale.
L’inévitable sujet du mandat unique : un mandat unique, pourquoi pas ?
Mais alors que faire quand le Président de la République est coupable de parjure, ou méconnait délibérément la Constitution ?
Cette question que dans ses conclusions et recommandations la Commission a ignorée, mérite réponse. La réponse réside non pas dans le mandat unique mais dans la possibilité d’initier et de mener à terme une procédure de mise en accusation d’un Président de la République en exercice pour le démettre de sa fonction, en cas de parjure.
Comme j’ai pu l’écrire dans une tribune récente, « cette procédure doit être établie de manière à revêtir les vertus de la transparence et de la crédibilité dans son déclenchement, de l’effectivité et de l’efficacité dans son application, afin de produire à la fois un effet de prévention, de dissuasion et de sanction, pour tout Président de la République ». Car seul le pouvoir arrête le pouvoir.
Mais il faudra prévoir des remparts contre son utilisation abusivement politicienne dans le but d’organiser insidieusement une instabilité politique au sommet de l’État.
Conclusion
La démocratie béninoise a manqué de produire davantage de développement et parait aujourd’hui comme un moteur qui tourne dans un véhicule à l’arrêt.
Il ne peut y avoir un nouveau pacte démocratique et une réconciliation des citoyens avec leur classe politique sans une transformation réussie de notre gouvernance publique et une dynamisation effective de la gouvernance locale. Cette dernière requiert que soit inscrite dans la Constitution le principe de subsidiarité et la décentralisation, et que la loi organique sur la gestion de l’administration par le pouvoir exécutif apporte les mécanismes d’équilibrage nécessaires entre l’administration centrale et les administrations décentralisées.
Les réformes politiques et institutionnelles ne doivent donc pas être une simple opération cosmétique pour la démocratie des élites ; elles doivent contribuer à donner une impulsion au développement à la base en particulier à travers une gouvernance locale performante
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