Retrait du droit de grève au Bénin : Nécessité d’une quête de légitimité, de légalité et de cohérence

Retrait du droit de grève au Bénin : Nécessité d’une quête de légitimité, de légalité et de cohérence

Il est manifeste depuis l’avènement du gouvernement de la rupture de constater et même de féliciter la ferme volonté du gouvernement d’opérer de profondes réformes au sein de tous les secteurs de l’administration béninoise en général et plus particulièrement

Bénin : Après la réhabilitation du droit de grève, la bataille du Csm

dans le secteur de la justice, dans le dessein de mieux révéler le Bénin au monde, toute chose qui transparait d’ailleurs aisément au travers de son programme d’action. C’est ainsi que dans cette entreprise, en dépit du rejet du projet de révision de la constitution béninoise du 11 décembre 1990, une majorité parlementaire s’est aussitôt dégagée pour soutenir le gouvernement dans sa volonté de réforme.

Dans cette logique, le parlement béninois a modifié la loi 2015-18 portant Statut général de la Fonction Publique, le 28 décembre 2017 puis, révisé le Statut général de la magistrature le 02 Janvier 2018.

Par ces modifications le législateur retire le droit de grève d’une part aux agents de la santé, de la justice et de la sécurité publique et d’autre part aux magistrats. Ces nouvelles lois ayant pour objet le retrait du droit de grève ont eu pour effet la montée de la tension sociale et la prise d’une vague de motion de grève par les centrales syndicales.

En réalité, la grève est selon le dictionnaire de droit privé la dénomination donnée à un mouvement collectif pris à l’initiative de tout ou partie du personnel d’une entreprise, destiné en général à contraindre l’employeur à la négociation des conditions de travail et de rémunération. La grève a cependant changé d’orientation et de modalité car, outre la protestation dont elle se veut être l’expression, elle peut aussi être décidée dans un but de solidarité avec d’autres entreprises même si les protestataires n’appartiennent pas au même employeur, pour exprimer la crainte d’une décision future ou dans un but politique. Elle est exercée tant par le personnel des entreprises privées que par les agents des services publics.

Au Bénin, le droit de grève est un droit fondamental consacré par la constitution du 11 décembre 1990 en son article 31 : « L’Etat reconnaît et garantit le droit de grève. Tout travailleur peut défendre, dans les conditions prévues par la loi, ses droits et ses intérêts soit individuellement, soit collectivement ou par l’action syndicale. Le droit de grève s’exerce dans les conditions définies par la loi 1».

Au plan législatif, il est consacré par la loi 96-03 du 26 février 1986 portant statut général

des Agents Permanent de l’Etat en son article 48 : « le droit de grève est reconnu aux agents

permanent de l’Etat pour la défense de leur intérêt professionnel collectif ; il s’exerce dans le

cadre définit par la loi2».

Voir Article 31 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990.

Vor Article 48 de la loi 96-03 du 26 février 1986.

Retrait du droit de grève au Bénin : Nécessité d’une quête de légitimité, de légalité et de cohérence.

Les nouvelles lois votées par la représentation nationale à polémique ont été fortement

influencées par la décision DCC 11-065 du 30 septembre 2011 relativement à la loi 2011-25 portant règle générale applicable aux personnels militaires, des forces de sécurités publiques et assimilée en république du Bénin. C’est pourquoi, à cette étape où le contrôle de constitutionnalité de ces dernières est attendu, la question de la légitimité, de la légalité et de la cohérence du retrait du droit de grève se pose.

Quête de légitimité :

La Cour en 2011 en déclarant conforme à la constitution la loi 2011-25 s’est basée sur le principe selon lequel au nom de l’intérêt général, certains agents peuvent se voir retirer le droit de grève : «…l’Etat, par le pouvoir législatif, peut, aux fins de l’intérêt général et des objectifs à valeur constitutionnelle, interdire à des agents déterminés, le droit de grève… ».

Elle fonde son raisonnement en utilisant la Constitution du 11 décembre 1990, la charte des

Nations Unies et les rapports 304 cas n°1719 et 336 cas n°2383 de l’Organisation

Internationale du Travail contenu dans le Recueil de décisions sur la liberté syndicale. Il est

retenir essentiellement de cette position de la cour que, le droit de grève consacré par

l’article 31 de la constitution bien qu’étant : «…fondamental …n’est pas absolu…4 » et que « l’Organisation Internationale du Travail reconnaît la légitimité de l’interdiction du droit de grève moyennant des garanties compensatoires aux agents des services essentiels, c’est-à-dire ceux dont l’interruption mettrait en danger la vie, la sécurité ou la santé des populations ; que, dès lors, la reconnaissance de la liberté syndicale au profit d’une catégorie d’agents

n’exclut pas l’interdiction de l’exercice du droit de grève 5». Cependant, les principes de l’OIT sur le droit de grève dont le juge constitutionnel n’a pas fait usage, précisent que la grève peut « … être interdite en situation de crise nationale aiguë 6».

Ici on ira plus loin en précisant que si le droit de grève est interdit, alors les fonctionnaires pour lesquels on restreint ce droit doivent «bénéficier de garanties appropriées pour la défense de leurs intérêts, telles que des procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides auxquelles ils soient associés à toutes les étapes et qui débouchent sur des décisions obligatoires pour les deux parties et destinées à être appliquées entièrement et sans délai 7».

Pour la commission d’experts et pour le Comité de la liberté syndicale, seuls peuvent être éventuellement privés du droit de grève «les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat8». On comprend ainsi donc que pour l’Organisation International du Travail, l’importance de la mission confiée doit être la base pour décider de l’interdiction du droit de grève et non l’intérêt général comme la Cour l’a déduit.

Cette approche de l’OIT autorise des limitations au principe du droit de grève à certains fonctionnaires en prenant le soin de les identifier et de bien encadrer la portée. Mais la décision de la Cour Constitutionnelle béninoise semble ériger l’interdiction du droit de grève en principe et a tendance à l’élargir à n’importe quelle corporation dès que l’argument de l’intérêt général est évoqué. Or, il est constant que l’intérêt général est toujours présent pour peu qu’il s’agisse de la mise en branle de n’importe quel service public. Emprunter une telle démarche consisterait à avoir une approche comminatoire sur le droit de grève relativement aux autres services. L’argument de la légitimité est donc tiré de l’autorité de la fonction et non sur l’opposition entre l’intérêt général et les intérêts corporatistes.

En somme le risque de reconduction de l’argument fatale de la cour est d’ériger l’interdiction du droit de grève en principe général, tandis que la bonne exploitation des rapports de l’Organisation International du Travail et des principes de l’Organisation International du Travail sur le droit de grève conduirait à comprendre l’interdiction comme une exception. En l’étape actuelle des choses, il y a donc manifestement une remise en cause de l’approche de la Cour pour justifier la mesure.

D’ailleurs, procéder de cette manière viderait la légitimité du retrait de tout son sens. Il en est encore plus ainsi en ce sens que dans le contexte actuel, les garanties proposées par l’OIT pour la défense des intérêts des droits de ces fonctionnaires qui se sont vus interdire le droit d’aller en grèves, en l’occurrence les procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides auxquelles ils doivent être associés à toutes les étapes et qui devraient déboucher sur des décisions obligatoires pour les deux parties et destinées à être appliquées entièrement et sans délai, ont purement et simplement été mises sous le boisseau, ou n’ont même pas été expressément prévues dans la loi querellée suite à des concertations avec les acteurs concernés.

Le défaut d’un dialogue préalable avec les acteurs des secteurs concernés pour aboutir à un tel mécanisme et la propension à faire de la légitimité un principe au nom de l’intérêt général finissent par vider la loi querellée de toute sa légitimité, toute chose qui justifie les craintes des autres corps de métier, qui n’hésitent pas à rentrer dans le mouvement général, ce qui jette assez de doute sur l’effectivité d’une telle mesure si par extraordinaire, elle venait à être confirmée.

En somme, pour une lecture en Droits de l’Homme, tout argument d’une juridiction comme la Cour devrait ériger la légalité en principe et la légitimité en exception

Quête de légalité :

 

Le droit de grève est un droit fondamental, garanti par la constitution. En son article 31, elle dispose que : « L’Etat reconnaît et garantit le droit de grève 9». Au même article, elle donne pouvoir au législateur de réguler l’exercice de ce droit10. Toutefois les prérogatives accordées au législateur pour encadrer l’exercice du droit de grève, ne sauraient être assimilées à la suppression du droit que la constitution a elle-même consacrée. Mais l’interrogation de l’interdiction même du droit de grève demeure.

L’interdiction peut porter sur un domaine en absence de règle établie. En d’autres termes dans un vide juridique. Dans le cas d’espèce, une loi sur l’exercice du droit de grève existe. Ainsi donc, même en se référant aux rapports de l’Organisation International du Travail qui autorisent l’interdiction en « situation de crise nationale aigue 11», l’existence de la loi 2011-09 du 21 Juin 2002 ferait obstacle à l’application d’une telle résolution.

De plus la constitution béninoise en son article 68 in fine, s’oppose à la suspension des droits qu’elle garantit et ce, dans n’importe quel circonstance. C’est justement ce qu’ont fait ressortir les constitutionnalistes béninois dans leur commentaire de la constitution béninoise du 11 décembre 1990 en affirmant qu’: « aucune mesure exceptionnelle ne peut justifier une suspension des droits des citoyens garantis par la Constitution 12». De ce fait, le droit de grève revêt un caractère si fondamental qu’on ne peut même pas le suspendre. En se limitant à l’article 31, la Cour dans sa décision de 2011 a fait une exploitation partielle des garanties constitutionnelles.

De même, l’interdiction envisagée par les principes de l’OIT en entrevoyant un plausible retrait du droit de grèves en cas de crise national aigüe ne semble même pas faire l’unanimité en ce sens que les secteurs envisagés, dans le cas d’espèce n’ont véritablement pas encore connues de crises ‘’si tant aigues’’ qui justifieraient l’opportunité de l’interdiction même en essayant d’écarter le verrou de la constitution. D’aucuns pourraient croire que cette entreprise ne procède que d’une ruse juridique.

Il convient donc de constater que même sur une base légale, les dispositions prévues par la constitution ne permettent pas de suspendre, pire d’interdire, encore moins de retirer le droit de grève. Il est érigé donc de ce simple fait par la constitution en droit fondamental et absolu.

Voir Article 31 de la Constitution béninoise du Bénin.

Article 31 de la constitution béninoise du 11 décembre 1990 : « L’Etat reconnaît et garantit le droit

de grève. Tout travailleur peut défendre, dans les conditions prévues par la loi, ses droits et ses intérêts soit individuellement, soit collectivement ou par l’action syndicale. Le droit de grève s’exerce dans les conditions définies par la loi ».

Bernard GERNIGON, Alberto ODERO et Horacio GUIDO, Document sur les principes de l’OIT sur le droit de grève, p.17

Fondation Konrad ADENAEUR, Commentaire sur de la constitution béninoise du décembre 1990, p.102

Quête de cohérence :

Les secteurs d’activités objet du retrait droit de grève font partie intégrante des droits économiques, sociaux et culturels. Ces derniers exigent pour leur réalisation deux étapes : La mise en place d’une part et la mise en œuvre d’autres parts de services de finalités droits sociaux.

Mieux, le respect des principes de la participation, de l’ancrage légale, de la reddition des comptes, de la non-discrimination, le tout convergent à l’autonomisation des bénéficiaires devrait présider la conception de toute politique publique d’impact Droits Economiques, Sociaux et Culturels.

Tel que requis en droits humains, le gouvernement à travers le PAG devrait assurer une mise en place efficiente en respect des principes et déterminants transversaux susmentionnés avant de se préoccuper de la deuxième étape qui concerne la délivrance du service par ses préposés dans le cadre de la mise en œuvre.

La principale motivation du retrait du droit de grève et l’argument fondamental justifiant ladite mesure est la volonté du gouvernement d’œuvrer dans le but de l’intérêt général au grand dam des intérêts corporatistes, et donc, d’apporter un plus grand accès à la justice et aux soins de santé aux populations qui seraient les premières victimes éventuelles des mouvements de débrayages.

Mais, à y voir d’un peu plus près, la question principale serait de se demander si, aujourd’hui, de par les efforts du gouvernement, les citoyens béninois ont de façon effective, vraiment accès à la santé et à la justice.

La réponse en elle-même est négative, ce qui remet en cause toute la cohérence de ladite mesure.

En effet, le service pour lequel on s’échine à retirer le droit de grève est quasi inexistant pour une majorité écrasante des bénéficiaires cibles par défaut d’accessibilité. Mais on se fonde sur la préoccupation et la ferme volonté de mieux les assurer pour légitimer le retrait du droit de grève. Il y a de toute évidence une question de cohérence qui se pose.

Dans un pays où les citoyens se plaignent de l’accès à la justice et aux soins de santé, où les dotations semblent être insuffisantes au niveau des différents secteurs envisagés, et qu’on ne manque pourtant pas de se fonder sur des velléités de vouloir mieux assurer des services qu’on peine à mettre en place et à garantir pour justifier des mesures de retrait d’un droit qui selon soi, porterait peut être embuche à une meilleure dispensation desdits services remet fondamentalement en cause toute la cohérence et la pertinence du retrait dudit droit.

Lorsqu’on constate que rien n’est prévu et fait au titre du PAG pour donner accès à la majorité écrasante des bénéficiaires cibles du contenu de l’accès à la justice et aux soins de santé, pour renforcer leurs capacités à exiger ces services en qualité et en quantité avec des possibilités de recours ;

Pire, lorsqu’on est conscient notamment que pour l’accès aux services de justice, les grilles tarifaires des services extrajudiciaires et parfois judiciaires ne tiennent pas compte de la majorité économiquement vulnérable, toute chose qui rendent finalement le service inaccessible et indisponible pour cette majorité demeurée ignorante des fonctions et institutions judiciaires et extra judiciaires ;

Pire encore, lorsque le seul barreau à Cotonou n’arrive pas à assurer l’assistance judiciaire nécessaire aux justiciables de KANDI, de MALLANVILLE au regard des difficultés de mobilité des avocats en nombre très réduits confinés à Cotonou,

Devant l’inertie dans laquelle se murent les gouvernants face à l’incapacité d’assurer de façon continue la fourniture de l’énergie électrique dans les grands centres de santé pour des opérations chirurgicales et autres sans issue mortelle,

Il convient de se demander si on ne met pas la charrue avant les bœufs quand on se préoccupe plus de la relation de l’Etat avec ses préposés pour la mise en œuvre du service alors même que ce dernier n’est pas accessible, disponible, effectif et que les dotations affectées aux différents secteurs sont insuffisants pour peu qu’elles existent.

On pourrait retenir que les gouvernants devraient opter pour la mise en place de services disponibles et accessibles pour le bonheur des citoyens avant de songer à l’encadrement de leurs relations avec les fonctionnaires préposés pour la mise en œuvre desdits services.

En conclusion, la recherche de la cohérence et de la légitimité en Démocratie n’est jamais superflue pour conforter la légalité dans la perspective d’une gouvernance publique d’impact positif sur le développement humain durable.

Ralmeg D. GANDAHO

Juriste spécialiste des Droits de l’Homme

Président de l’ONG Changement Social Bénin

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