Bénin : Commentaire rapide des décisions DCC 18-001 et DCC 18-03 de janvier 2018

Bénin : Commentaire rapide des décisions DCC 18-001 et DCC 18-03 de janvier 2018

Sans un article précédent, j’indiquais selon ma lecture de l’article 31 de la Constitution, le chemin à emprunter par la Cour pour restaurer le droit de grève arraché aux travailleurs en 2011 par le législateur et validé par la Haute juridiction (voir).

Serge Prince Agbodjan : “C’est triste que des citoyens assignent des autorités …”

La décision DCC 18-001 du 18 janvier 2018 doit figurer dans les annales des grandes décisions de la Cour constitutionnelle béninoise. La DCC 18-03 du 22 janvier 2018 contrôlant la conformité à la Constitution de la loi n° 2018-01 portant statut de la magistrature n’était qu’une confirmation de la première décision de l’année. C’est pour cette raison que l’essentiel du commentaire sera consacré à la première.

En effet, il était attendu de la première décision qu’elle restaure le droit de grève à travers le rétablissement de la décision de 2006 et la mise à mort de celle malheureuse de 2011. Ce que j’attendais de la Cour a été fait (I).  Sans avoir la prétention d’avoir été suivi, la Cour constitutionnelle est allée bien plus loin qu’elle n’était attendue. C’est l’inattendu ou l’inespéré (II).

  1. I) L’attendu

Le 18 janvier 2018, la Cour a déclaré contraire à la Constitution la loi n°2017-43 modifiant et complétant la loi n° 2015-18 du 13 juillet 2017 portant statut général de la fonction publique votée par l’Assemblée nationale le 28 décembre 2017.

La Cour constitutionnelle a dégonflé la bulle de la controverse entre les partisans de la décision de 2006 et ceux de la décision de 2011.

La main du juge constitutionnel n’a pas tremblé, son cœur n’a pas balancé, il a tranché. Relevons la méthode puis le résultat. La méthode a consisté à rappeler les considérants des deux décisions contradictoires pour habilement rectifié celle de 2011 en l’en amputant du venin inconstitutionnel qu’elle recèle. Curieusement, les deux décisions  quoiqu’aboutissant à des conclusions contradictoires avaient en commun l’idée de limitation du droit de grève. Le venin c’est la conclusion de l’interdiction de la décision de 2011. C’est pour cela que la Cour constitutionnelle ampute ladite conclusion : « les limitations apportées au droit de grève peuvent aller jusqu’à l’interdiction dudit droit aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ».  

La Cour en arrive au résultat qu’on peut décliner ainsi :

Le droit de grève est un droit fondamental ;

Les conditions de son exercice et de sa mise en œuvre sont fixées par le législateur ordinaire ;

Celui-ci peut lui apporter des limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public, la satisfaction de l’intérêt général, la sécurité publique, la sûreté d’autrui, la santé, la morale ou les droits et libertés des personnes. Il s’agit ici d’une avancée puisque la Cour redéfinit en l’élargissant, le domaine des limitations prévues par la loi. L’on ne peut donc pas dire que la Cour a choisi des droits à protéger au détriment d’autres ;

Seul le constituant dérivé peut interdire l’action syndicale et le droit de grève.

La Cour ne fait pas que rattraper une simple erreur ou faute, elle corrige une fraude à la Constitution commise par la décision de 2011.

Dans la DCC18-03, la Cour constitutionnelle ne cite plus les sources internationales. Elle resserre les rangs des normes de référence en se recentrant uniquement sur l’article 31 de la Constitution et l’article 11 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples pour déclarer l’article 20 dernier alinéa retirant le droit de grève aux magistrats, contraire à la Constitution. Rappelant que seul le pouvoir constituant peut interdire l’action syndicale et le droit de grève, la troisième décision de l’année ajoute que toute disposition législative ou réglementaire qui les interdit est contraire à la Constitution. En ajoutant la disposition réglementaire, la Cour va au-delà du contrôle de la loi qui lui est soumis et pose le principe de l’interdiction, pour l’avenir, même pour les actes administratifs.

Ce faisant, la Cour restaure l’interprétation la plus fidèle de l’article 31 de la Constitution en rétablissant le droit de grève pour tous les travailleurs, notamment les agents publics. Mais la Cour est allée plus loin qu’attendu.

  1. II) L’inattendu

Il était inespéré que la Cour aille plus loin que la neutralisation de la décision de 2011. Elle a surtout innové sur deux points et confirmé sa jurisprudence sur un point.

D’abord, la modification d’une disposition déjà déclarée conforme à la Constitution ne peut se faire à l’occasion d’une mise en conformité sans violer l’autorité de la chose jugée attachée à la décision ayant ordonné la mise en conformité. Tel est le point de confirmation. A l’occasion de l’examen de la loi contrôlée dans la décision commentée, le législateur a intégré les dispositions de la n° 2017-03 portant régime général d’emploi des collaborateurs externes à la loi 2015-18. Cette intégration a été jugée contraire à l’autorité de la chose jugée conformément à l’article 124 de la Constitution. En effet, contrairement à une idée reçue, il ne s’agit pas ici d’une innovation de la décision commentée. C’est une confirmation d’une jurisprudence constante de la Cour. Par cette technique, la Cour revient sur le contenu de la loi sur les collaborateurs externes de l’Etat, ce qui lui permet de faire bouger la frontière entre le droit administratif et le droit privé en deux points : d’une part, le collaborateur externe est un agent de l’Etat en ce qu’il participe à l’exécution d’une mission de service public et le contrat qui le lie à l’administration est administratif. La Cour ajoute avec autorité qu’il n’est pas possible de déroger par voie d’accord aux règles de compétences administratives, exception faite de l’arbitrage.

Ensuite, dans le droit positif béninois, une loi déjà contrôlée par la Cour et entrée en vigueur échappe à toute censure en raison de l’autorité de la chose jugée attachée aux décisions de la Cour constitutionnelle sur le fondement de l’article 124 de la Constitution. La première grande innovation réside dans la technique de contrôle qui consiste à revenir sur une loi déjà entrée en vigueur pour la contrôler à l’occasion de sa modification. C’est ce qu’a fait la Cour constitutionnelle dans la décision commentée. En effet, la loi n°2001-09 du 21 juin 2002 déclarée conforme à la Constitution par la DCC 02-004 du 8 janvier 2002 envisage comme étant exclus du champ d’application de ladite loi des agents à qui le droit de grève est interdit. De la même manière, la loi n° 2011-25 portant règles générales applicables aux personnels militaires, des forces de sécurité publique et assimilés interdit le droit de grève aux corporations visées. Quant à la loi ayant fait l’objet de contrôle dans la décision commentée, elle ajoute aux hommes en uniforme le personnel de la santé, le personnel de la justice, les personnels des services de l’administration pénitentiaire, les personnels de transmission opérant en matière de sécurité de l’Etat. La Cour déclare l’interdiction du droit de grève pour l’ensemble des corporations (en uniforme et civils) contraire à la Constitution. Ce faisant, la Cour fait remonter son contrôle de constitutionnalité aux lois de 2002 et de 2011. C’est une neutralisation rétroactive des dispositions en question. La Cour est allée neutraliser le venin dans le passé. Désormais, toutes les dispositions qui font état de l’interdiction du droit de grève dans notre droit positif sont neutralisées. Ici, c’est le Bénin et c’est le droit de grève pour tous (travailleurs du secteur public et du secteur privé). Il s’agit d’une technique de contrôle redoutable qui permet au juge constitutionnel de visiter le passé pour le rattraper et le mettre en conformité avec son interprétation de la Constitution.

Enfin, un revirement jurisprudentiel est passé inaperçu. Il est le moins sensationnel mais le plus révolutionnaire en termes de protection des droits et libertés. Il tient en peu de mots « Le Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels qui fait partie du bloc de constitutionnalité précise en son article 8 alinéa 2 que la garantie constitutionnelle du droit de grève… ». C’est une phrase anodine qui a pour conséquence de faire entrer sans équivoque et de façon solennelle le Pacte dans le bloc de constitutionnalité béninois. Cela consacre un élargissement substantiel du bloc de constitutionnalité et donne des moyens plus importants de protection des droits et libertés aux requérants. On retrouve la référence au Pacte dans la décision de 2011 mais la Cour n’avait pas mentionné qu’il faisait partie du bloc de constitutionnalité. C’est une avancée considérable.

Par ailleurs, on retrouve dans la troisième décision de l’année, trois confirmations inattendues de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. D’abord, contrairement à une idée reçue, les règles fixées par le statut général de la fonction publique s’appliquent aux fonctionnaires dont les statuts sont fixés par des lois spéciales dans la mesure où elles ne sont pas contraires auxdits statuts (DCC 15-209 du 15 octobre 2015). Ensuite, toute activité politique n’est pas interdite au magistrat mais seulement l’exercice d’une fonction politique (DCC 33-94 du 24 novembre 1994). Enfin, la Cour constitutionnelle retient qu’aucune spécificité de la fonction de magistrat ne lui confère plus de droit à être pris en charge de manière particulière par l’Etat en cas de maladie que les autres agents de l’Etat. L’on pourrait être tenté de reprocher à la Cour un nivellement par le bas. En réalité, cette censure doit être lue comme une invite au législateur à traiter tous les fonctionnaires de la même manière.

Pour ne pas conclure, les deux décisions constituent-elles un recul ou une avancée démocratique ?

Primo, il y un vrai problème d’abus ou d’exercice irrégulier du droit de grève qui entretient une sorte de « pouvoir syndical » au Bénin. Cependant, l’abus ou l’exercice irrégulier appelle une meilleure réglementation et non un abus du pouvoir de légiférer conduisant à l’interdiction d’un droit fondamental.

Secundo, il est reproché à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle d’être porteuse d’instabilité juridique. Cette critique est facile à combattre. La Cour devait trancher et choisir entre l’interdiction ou la restriction législative. Elle a choisi la restriction. Ce nouvel état du droit rétablit l’espace de liberté consacré par la Constitution. Les citoyens gagnant en liberté, la Cour n’a pas failli à sa mission. L’intelligibilité et la qualité de la loi ainsi que la sécurité juridique commandent que le législateur tire les conséquences des deux décisions commentées en regroupant les dispositions sur le droit de grève dans la nouvelle mouture de la loi sur l’exercice du droit grève. Les dispositions sur le droit de grève dans toutes autres lois seront supprimées et y seront reversées. Le législateur ne pourra pas restreindre le droit de grève jusqu’à le vider de son contenu. Ce sera un abus du droit de légiférer susceptible d’être censuré par la cour constitutionnelle. Mais la modulation législative sera de mise selon la sensibilité de la corporation concernée. Il va sans dire que l’exercice du droit de grève des militaires et assimilés sera plus restreint que celui des enseignants ou des assistants sociaux.

Tertio, le droit constitutionnel a joué son rôle régulateur social. Les deux décisions de la Cour constitutionnelle ont pour vertu de dégeler la crise sociale qui avait atteint son paroxysme depuis 1990. Le droit de grève pour tous y compris pour les fonctionnaires en uniforme a eu cours de 1990 à 2011. La décennie 2011-2018 doit être considérée une parenthèse ouverte sur fond de pression politique du PVI-NG.

Le droit est désormais à l’endroit.

Koutongbé, Porto-Novo, ce 25 janvier 2018

Par Ibrahim David SALAMI

Professeur Titulaire de droit public

Agrégé des facultés de droit

Avocat au Barreau du Bénin

Commentaires

Commentaires du site 10
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    ” nous sommes dans un état de droit”…et c’est là notre erreur..la causes de tous nos malheurs..

    9Nous n’avons pas …encore toutes les facultés pour etre dans un état de droit..à l’occidental….

    Nous devons vivre..dans des systemes…qui correspondent à nos états d’esprits…en tant que peuples africains…qui vivent des réalités données.

    Le mémitisme….va nous tuer….à petit feu..

    99% de la population béninoise…ne comprend rien…à ce qu’est un état droit…et puis ils n’ont rien foutre..

    Pour eux…l’état de droit…c’est le droit de manger,de s’habiller,se loger,se soigner,satisfaire leurs enfants…mais hélas..ils attendent la manifestation de ses droits…mais ils n’en voient pas…

    Votre démocratie,votre état de droit…et les arguties…juridiques…et les inst…ne concernent…que quelques rentiers…de la république….

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    Tundé Il y a 9 mois

    C’est Napoléon qui raconte des bêtises.
    Vous comprendrez un jour durable bénin n’a aucun problème de démocratie. Le droit de grève comme droit constitutionnel n’apporte rien au bénin, la preuve . Le secteur privé n’enregistre aucune grève et pourtant ces travailleurs sont heureux et s’acquittent de leur tâche avec competence. Leurs résultats montrent bien que seul le travail bien accompli paie.

    Napoléon 1 se fait du mauvais sang pour rien, vous aller mourir de crise cardiaque alors Talon et son régime avanceront

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    Napoléon1 Il y a 9 mois

    @ Allomann

    Allomann, encore une fois, cessez de raconter des bêtises:
    Le gouvenement , en l’occurence son chef, c’est l’employeur des travailleurs (les fonctionnaires et autres serviteurs de l’Etat). Entre l’employeur et les travailleurs il y a un contrat ( un cosentement légal donné en âme et conscience) qui lie les deux partenenaires.

    La décision de grève n’est pas un automitisme. Elle vient en dernier ressort quand toutes les autres tentatives pour rappeler un partenaire à ses obligations ont échoué.

    Talon n’a – t- il pas en novembre dernier conduit des négotiations avec les syndicats des agents de la santé? N’a-t-il pas promis de satisfaire à leurs révendications à partir du deuxième trimestre de l’année en cours, ce qui a eu comme résultat la cessation des grèves.

    Il n’a pas satisfait aux révendications, mais la seule solution qu’il a trouvée, c’est de demander aux députés godillots soummis à lui la suppression du droit de grève aux travailleurs de la fonction publique.

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    Napoléon1 Il y a 9 mois

    Un Président ,qui si visiblement ne tient pas à sa parole et qui mène ses partenaires sociaux en dérision, ne crée -t- il pas lui-même sciemment les tentions et le désordre dans le pays.

    Le désordre naît avec le sentiment d‘injustice. Un président soucieux de sa responsabilité fait tout ce qui est de son pouvoir pour qu’un tel sentiment ne se crée.

    Vous taisez toute cette réalité et vous faites l’amalgame de tous les fonctionaires qui sont pour vous des fainéants des médiocres.
    Heureusement et malheureusement pour Talon et vous autrres ses partisans aveugles, nous sommes dans un Etat de droit.

    Les temps sont révolus, où l’on pouvait en gueulant, en beuglant et en intimidant transformer les gens comme ses esclaves, leur demandant de travailler sans toute la contrpartie qui leur est dûe.

    Si un pays a des difficultés, ca se dit. Et si le pays est en état de cessation des paiements (Talon a régulièment recours à l’emprunt sur les marchés financiers pour régler les salaires et autres dépenses régulières du gouvernemet), cela se dit aussi.

    Mais le problème de Talon est qu’il n’est plus crédible, il n’a plus la confiance des populations pour exiger d’elles des sacrifices supplémentaires, quand lui-même fait décaisser 47 milliards de nos sous pour lui-même et ses héritiers et quand ses ministres , ses préfets nommés sont à 16. Millionns, 8 millions et 5 millions de nos sous comme salaire par mois, dans un pays où le Smig ne dépasse pas 40.000Fcfa.

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      ” nous sommes dans un état de droit”…et c’est là notre erreur..la causes de tous nos malheurs..

      9Nous n’avons pas …encore toutes les facultés pour etre dans un état de droit..à l’occidental….

      Nous devons vivre..dans des systemes…qui correspondent à nos états d’esprits…en tant que peuples africains…qui vivent des réalités données.

      Le mémitisme….va nous tuer….à petit feu..

      99% de la population béninoise…ne comprend rien…à ce qu’est un état droit…et puis ils n’ont rien foutre..

      Pour eux…l’état de droit…c’est le droit de manger,de s’habiller,se loger,se soigner,satisfaire leurs enfants…mais hélas..ils attendent la manifestation de ses droits…mais ils n’en voient pas…

      Votre démocratie,votre état de droit…et les arguties…juridiques…et les inst…ne concernent…que quelques rentiers…de la république

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    j’ai eu à dire…ici….que…les logiciels..de gestion de notre pays…sont périmés…et il faut en changer…

    De 1960..à 72….ont l’a fait..

    De 90 à ce jour…le constat..est là…qu’il faut encore en changer..

    Qui pour le faire…?

    Personne…ne fait confiance…en personne dans ce pays….

    Et à l’allure..ou vont les choses….talon ne pourra rien faire…en définitive..

    Aucune inst…dans le systeme démocratique..actuelle..n’est plus crédible..

    Le bon sens,la logique…et le genie beninois…exige..qu’on confie..la gestion du pays…à l’armée…la seule inst légitime….dont le fonctionnement..peut rassurer tout le monde..

    10 ans de régime d’exception…ou tout est suspendu…me parait…pertinent…histoire…d’organiser la nouvelle république consensuelle

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    ALLOMANN Il y a 9 mois

    @Aziz, les fonctionnaires béninois veulent le wagashi, l’argent du wagashi et ensuite, la fermière peulh en sus..!!!!!

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      ça va etre dure…deh…!!!!

      S’il faut vous fournir..du wagashi,du lait et de la viande…en plus de nos femelles….on peut discuter…du deal…à condition…que je sois le pr de la république….

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    ALLOMANN Il y a 9 mois

    J’admire la dextérité du Prof Salami qui atteste que nous sommes capables du meilleur dans notre pays au plan intellectuel… Mais, que nous sommes capables également du pire, car cette décision créé une insécurité innommable au Bénin où désormais tous les fonctionnaires, improductifs par essence, peuvent désormais, y compris l’armée, mettre le pays à feu et à sang, alors que nous sommes à deux encablures de BoKo Haram …. Réjouissez-vous… vous avez gagné, vous aurez le beurre, l’argent du beurre, et la fermière (mon ami Aziz, gare à tes troupeaux et à tes soeurs…). Un pauvre Etat jeté en pâture aux fonctionnaires adeptes du moindre effort ……pour des lendemains incertains……Si la multiplicité des grèves et un nombre outrageusement élevé de fonctionnaire pouvaient constituer une base pour asseoir le développement d’un pays, le Bénin aurait été champion en matière de croissance et de prospérité… Or, la réalité démontre le contraire d’un pays pauvre qui s’enfonce dans l’ornière faute d’avoir pris conscience que seul le travail permet d’avancer…… Bravo à la Cour des Miracles « Ici, c’est le Bénin » de la médiocrité ancestrale……….

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      Napoléon1 Il y a 9 mois

      Penser alors que la suppression du droit de grève pour les fonctionnaires est la solution est un leurre.

      Tout ceci montre qu’en réalité ce n’est pas le bien être des populations et l’avancement du pays que Talon et vous autres ont en vue, mais plutôt le profit immédiat sur les travailleurs et autres revenus du pays au bénéfice d’une poignée de gens dans le pays. Mais cela ne marchera pas, car le Bénin n’est pas un peuple de moutons comme vous l’imaginez.

      D’ailleurs vous y allez très mal. Les resources intérieures d’un Etat sont d’abord essentiellement les impôts. Mais avec cette violence, cette brutalité inouie appellée „déguerpissement“ dans les villes pour casser le secteur informel a impacté négsativement les récettes de l’Etat: Les impôts indirects en l’occurence la TVA percue par l‘Etat sur le sucre, le sel, le petrol, la cigarette, les conserves, la mèche et autres produits consmmés par le plus grand nombre du pays est en regression inquiétante depuis cet avènement de Talon avec sa violence envers les populations.

      Cessez donc de peindre les fonctionnaires, les magistrats et autres travailleurs de l’etat en noir et ayez le courage de dire à Talon ce qui est possible et ce qui ne l’est pas au Bénin